עמוד השער  |  אודות האתר  |  אודות העורך  |   הרשמה למגזין  |  הוספת אתר  |  כתוב לנו

עמוד השער משפט מאמרים משפטיים מיסוי נדל"ן היטלי פיתוח

תשלומי חובה למימון תשתיות פיתוח מאת: פנחס  גלעד 1. מבוא הרשויות המקומיות בישראל נושאות בחבויות שונות להקמה של תשתיות שונות ולאחזקתן. חיבור זה דן בתשתיות המוניציפליות הבאות: תשתית רחובות (כבישים ומדרכות), תשתית אספקת מים, תשתית ביוב ותשתית ניקוז. לשם ביצוע החבויות הכרוכות בתשתיות האמורות מוקנות לרשויות המקומיות סמכויות רחבות. לשם ביצוע החובות הללו, ולשם ביצוע הפעולות, שרשויות מקומיות מוסמכות לעשות, לרבות כל הכרוך בתשתיות המוניציפליות, מוסמכות הרשויות המקומיות להתקין חוקי עזר. בחוקי העזר הן מוסמכות לקבוע תשלומי חובה שונים, שהם עיקרו של חיבור זה, בו אנסה לקרב את הקורא לתחום התשתיות המוניציפליות ולתשלומי החובה המוטלים בגינם. מטבע הדברים, מוגבל החיבור בהיקפו, ואינו מתיימר למצות את כל הסוגיות העולות בעיסוק בתחום זה, ובוודאי שאין הוא בא למלא מקומו של ייעוץ משפטי. 2. סוגי תשלומי החובה בפקודת העיריות, בפקודת המועצות המקומיות ובצווים שהוצאו מכוחה ובחיקוקים נוספים קבועים סוגי תשלומי החובה השונים, אותם מוסמכות הרשויות המקומיות לקבוע. על אלו נמנים ארנונות, היטלים, דמי השתתפות ואגרות. ואכן המציאות מלמדת, כי רשויות מקומיות נוהגות לממן שירותים שונים באמצעות תשלומי חובה נפרדים. בטרם נוכל לדון בתשלומי החובה בגין כל תשתית מוניציפלית, יש להבחין בין סוגי תשלומי החובה השונים. א. ארנונה ארנונה היא תשלום חובה מסוג מס. מס "טהור" מוטל דרך כפייה על-ידי רשות ציבורית ללא כל זיקה לשירות מסוים. אין כנגד המס ה"טהור" כל תמורה ישירה, הניתנת מידי הרשות למשלם המס. מכאן, שתושבי רשות מקומית חייבים בתשלומה של הארנונה, גם כאשר אין דעתם נוחה מהשירותים הניתנים להם על-ידי אותה רשות. המונח "ארנונה" אינו מיוחד רק לארנונה המוכרת לנו כיום כ"ארנונה הכללית", הנקובה בחוק ההסדרים. ב. אגרה אגרה היא תשלום חובה המוטל בכפייה, ומשולם תמורת מצרך או שירות. אגרה נבדלת ממס "טהור" בכך, שהיא משולמת כתשלום חובה בזיקה עם שירות מסוים או מצרך מסוים שהשלטון נותן לפרט. באגרה קיים קשר בין התשלום לבין המצרך או השירות, שרשות מספקת תמורתו. עם זאת, אין הכוונה לתמורה כמשמעותה בדיני החוזים. בכך נבדלת האגרה ממחיר. מחיר נקבע על בסיס של משא ומתן בין מוכר מרצון לקונה מרצון, בעוד אגרה מוטלת בכפייה על-ידי הרשות. יש שהיא יקרה מערכו של המצרך או של השירות, ויש שהיא זולה ממנו. אגרה היא מעין "יצור כלאיים" האוצר בחובו את תכונות המס מחד ואת תכונות המחיר מאידך. היא נבדלת ממחיר "טהור" בכך, ששיעורה אינו מותנה בערך השירות שבגינו היא ניתנת. מכל מקום, צריך שתתקיים זיקה בין תשלום האגרה לבין השירות או המצרך שהרשות המקומית מספקת. ג. היטל ההיטל הוא בעל אופי מעורב. מחד מוטל ההיטל בכפייה על-ידי הרשות הציבורית, ומאידך הוא יחסי למידת ההנאה, שמפיק המשלם מן השירות. היטל הוא בעל תכונות משל עצמו, והוא קרוב יותר למס או לארנונה מאשר לאגרה. ד. דמי השתתפות דמי השתתפות הם מעין אנדרוגינוס של מס ומחיר, תשלום המוטל דרך כפייה על סוג בני אדם לפי הנאתם משירות מסוים. קיימות שיטות שונות לחישוב חלקם היחסי של נישומים שונים בתשתית זו או אחרת. רשויות מקומיות רבות נוהגות בשיטה משולבת של חלוקת עלותה של תשתית זו או אחרת בנכסים הגובלים בה, בהתאם לפרמטרים של שטח המקרקעין, יחס החזית לעומק המגרש ונפח הבנייה. 3. שיקולים בקביעת תשלומי החובה א. ארנונה ותשלומי חובה אחרים ככלל, אין בפקודת העיריות או בפקודת המועצות המקומיות או בצווים שהוצאו מכוחה או אף בחיקוקים אחרים הוראות מפורשות לגבי השאלה, האם יש לממן תשתית מוניציפלית זו או אחרת מתקציב הארנונה או באמצעות קביעת תשלום חובה אחר. החוקים הנזכרים לעיל ואחרים אינם קובעים חובה להטיל תשלום חובה אחד למימון כל השירותים המוניציפליים, ולמעשה אף צופים אחרת. החוקים הללו אף אינם קובעים את הקריטריונים להטלת תשלום חובה זה או אחר במקום שעל-פיהם ניתן לקבוע את שניהם. ב. גבולות שיקול הדעת של מועצתה של רשות מקומית למועצה של רשות מקומית מוקנה שיקול דעת נרחב בניהול ענייניה. הטלת תשלומי החובה היא בגדר חקיקת משנה בלבד, אולם מועצת הרשות המקומית נבחרה על ידי תושבי הרשות המקומית, ולפיכך יש לה מנדט מציבור הבוחרים. עם זאת, שיקול דעתה של מועצתה של הרשות המקומית בהטלת תשלומי חובה צריך להיות מופעל בסבירות, בהגינות, בשוויון, ביושר, בתום לב ושלא למטרה פסולה. חוקי עזר גם בתחום תשלומי החובה בגין תשתיות מוניציפליות יראו כבטלים מטעמים של חוסר סבירות, אם הדבר מתגלה בהם באופן גלוי במידה קיצונית, היורדת לשורשו של עניין, וכאשר סטייתם מדרגת הסבירות היא בעליל מעבר לכל כוונה, שניתן ליחס למחוקק הראשי. בתי המשפט נדרשו לא אחת לדון בגבולות שיקול הדעת של מועצתה של רשות המקומית ובזכותה לשנות את החלטותיה. שיקול הדעת הנרחב של מועצת הרשות המקומית נובע מהיותה נבחרת ציבור, אשר לה ניתן המנדט לקבוע את כל הקשור לדרך ניהולה של הרשות. הנחת המוצא היא שמועצת הרשות המקומית מוחזקת, כמי שמיטיבה לדעת את כלל צרכי הרשות המקומית, את היקף השירותים המוניציפליים אותם צורכים חלקי האוכלוסייה השונים וכן את מידת יכולתם היחסית של מחזיקי הנכסים לסוגיהם לשאת בנטל המימון של תשתיות החובה המוניציפליות השונות. למועצת הרשות המקומית נתונה ההחלטה על-פי אילו מבחנים להטיל את תשלומי החובה בגין התשתיות השונות. השימוש במבחנים השונים אינו חייב להיות אחיד בכל הרשויות המקומיות. בית המשפט יתערב בהחלטתה של רשות מקומית, רק אם בבחינתה מגיעה ההחלטה לכדי אי-סבירות קיצונית, אשר נושא עמו תכונה של אי צדק בולט, הגורם לעוול בולט. הלכות דומות נפסקו גם לגבי שיקול דעתה של מועצת הרשות המקומית בעת הטלת תשלומי חובה אחרים, וזאת בהתאם לשיקולים הניצבים בבסיס כל סוג של תשלום חובה. הזיקה בין כל תשלום חובה לבין השירות הניתן בגינו חזקה יותר מאשר הזיקה שבין ארנונה לבין כלל השירותים העירוניים. אין פסיקה מפורשת לגבי סמכותה של מועצת הרשות המקומית להטיל תשלומי חובה נוספים למימון שירותים, אשר קודם לכן מומנו מתקציב הארנונה. על פני הדברים נראה, כי מלכתחילה בכוחה ובסמכותה של רשות מקומית לקבוע חלוקה בין השירותים השונים שהיא מספקת לתושביה, ולקבוע, כי שירותים מסוג מסוים ימומנו באמצעות ארנונה, ואילו שירותים אחרים ימומנו באמצעות תשלומי חובה נפרדים. על-פני הדברים, נראה כי חלוקה כזו אכן תיתכן במהלך פעילותה של הרשות המקומית. נראה גם, שההחלטה, אם לממן שירות מוניציפלי כלשהו בארנונה או בתשלום חובה נפרד, עיקרה בקביעה או בשלילה של זיקה בין המשלם לבין השירות. אין להתפתות ולגרוס, שעיקרה של ההחלטה הוא בקביעת זהות הנושא בעלות השירות - כלל המחזיקים או רק אלו שנהנים מהשירות. ניתן לגלם את עלות השירות לתוך תעריפי הארנונה השונים כך, שגם אז רק הנהנים מהשירות יישאו בעלותו. השימוש בכוח משפטי זה אסור שייעשה בחריגה מהסמכות שהוקנתה לרשות מקומית. חריגה מסמכות תיתכן כאשר באמצעות הטלת תשלום חובה חדש בגין שירות פלוני עוקפת הרשות המקומית את חוקי ההקפאה, אשר החל משנת 1986 מגבילים את סמכות המועצה של רשויות מקומיות להטיל ארנונה כללית. ההגבלה נוצרה בשורה של חיקוקים שחוקקו מדי שנה, אשר הגבילו את שיעור העלאת תעריפי הארנונה. בשנת 1993 הוחלפו חיקוקים אלו בחוק ההסדרים הנזכר ובתקנות המותקנות מכוחו מדי שנה. חריגה מחוקי ההקפאה מביאה, לכל הפחות, לבטלות סכום הארנונה העודף על הסכום החוקי המותר בהטלה. עמדנו קודם על סמכותה של מועצתה של רשות מקומית לממן שירותים מוניציפליים שונים באמצעות תשלומי החובה השונים שבסמכותה להטיל. מועצת הרשות המקומית עשויה לעשות שימוש לרעה בסמכותה זו בכדי לעקוף את חוקי ההקפאה. הדברים אמורים בהטלת תשלום חובה בגין שירות, שקודם לכן מומן בארנונה הכללית, כך שסכום הארנונה ותשלום החובה החדש יחדיו עולים על סכום הארנונה שמוסמכת היתה מועצת הרשות המקומית להטיל באותה שנה. ג. העיקרון - כיסוי הוצאות ולא התעשרות הצד השווה בכל תשלומי החובה, שנועדו לממן תשתית מוניציפלית זו או אחרת הוא שכולם באים אך לשפות את הרשות המקומית על הוצאותיה בהקמת התשתית ולא להעשירה מעבר להוצאותיה אלו. אם קובעת רשות מקומית בחוק עזר תשלום חובה, שגובהו עשוי להביא לה הכנסה מעבר לסכום הכולל של הוצאותיה אלו, או אם דורשת הרשות המקומית תשלומם של תשלומי חובה, ששיעורם נקבע באופן מופרז, היא חורגת מסמכותה. בכל מקרה לא יהיו תשלומי החובה גבוהים יותר מההוצאות הריאליות, אסור שיהיו בגדר מס מוסווה, שמטרתו "העשרת" קופת הרשות המקומית מעבר להוצאותיה הממשיות. ד. היישום - עריכת תחשיבים את העיקרון, שתשלומי החובה בגין תשתיות מוניציפליות נועדו אך לשפות את הרשות המקומית על הוצאותיה בהקמת התשתית ולא להעשירה מעבר להוצאות אלו, יש לבחון לגבי כל תשלום חובה בנפרד. קביעתו של תשלום חובה הנועד למימון הקמת תשתית מוניציפלית נשענת על העלויות וההכנסות. ההכנסות מגביית תשלום החובה שנקבע אמורות אך לכסות את העלויות, שתהיינה לרשות המקומית כתוצאה מהקמת התשתית הרלבנטית. מכאן, שעסקינן למעשה במאזן של הכנסות מול מאזן עלויות והוצאות. קביעת העלויות וקביעת ההכנסות דורשות מומחיות לא מעטה, הנשענת על נתונים רבים ועל אומדנים רבים. לציבור זכות לעיין בתחשיבים ובנתונים המשמשים בסיס לקביעת תשלומי החובה. ה. תוקף למפרע מסעיף 252 לפקודת העיריות עולה, כי רשאית מועצת העירייה לקבוע חובת השתתפות בהוצאות עבודה, שהיא רשאית או חייבת לבצע, גם לגבי עבודות כאמור שבוצעו על ידי העירייה בתוך שנת הכספים, אשר בה התחיל תוקפו של חוק העזר. הוראה דומה קיימת בסעיף 25 לפקודת המועצות המקומיות. מסעיף 260 לפקודת העיריות עולה, כי שום דרישה של חוק עזר לא תחול על עבודות שנעשו, לפני שחוק העזר נכנס לתוקפו, אלא אם יש בחוק העזר הוראה אחרת מפורשת. אין הוראה דומה בפקודת המועצות המקומיות ובצווים שהוצאו מכוחה. ו. החלפת תשלומי חובה רשויות מקומיות רבות נוטות לעבור ממימון תשתיות מוניציפליות כגון כבישים, מדרכות, ביוב ותיעול, באמצעות תשלום חובה מסוג דמי השתתפות לתשלום חובה מסוג היטל. הטעמים לכך רבים. שיטת מימון תשתיות בדרך של דמי השתתפות היא מאופייה גרעונית יותר מאשר שיטת מימון בדרך של היטל. זאת ועוד, לעיתים, קיימות תשתיות אשר אין לגביהן נכסים גובלים בני חיוב וכדומה. ז. אישור שר הפנים חוקי העזר של הרשויות המקומיות כפופים לביקורתו של שר הפנים. בפועל, מעורבותו של השר בקביעת תשלומי חובה למימון תשתיות פיתוח היא מעטה. 4. רחובות (כבישים ומדרכות) א. כבישים כללי עירייה מוסמכת לסלול כל רחוב שאיננו רכוש הפרט. אין בפקודת העיריות הגדרה מה כלול בעבודות הסלילה. עבודות הסלילה עשויות לכלול רשימה ארוכה של סוגי עבודות. אין הוראות דומות מפורשות בפקודת המועצות המקומיות או בצווים שהוצאו מכוחה, עם זאת, ההתייחסות למועצות מקומיות היא זהה. רובן של ההוראות בדבר הטלת תשלום החובה למימון תשתית כבישים מצויות במסגרת חוקי העזר של כל רשות. בעבר נהגו רשויות מקומיות לממן את הקמתם או הרחבתם של כבישים בתשלום חובה מסוג דמי השתתפות. כיום עברו רשויות מקומיות רבות לממן את הקמתם או הרחבתם של כבישים בתשלום חובה מסוג היטל סלילת כבישים. ברשויות מקומיות רבות נקבעת הוראה בחוק העזר החדש, הקובעת חובת תשלום היטל סלילת כבישים, והוראה, לפיה חוק העזר החדש לא יחול על נכסים הגובלים בכבישים שתחילת סלילתם קדמה ליום פרסום חוק העזר. על נכסים אלו תמשיך לחול החובה לשאת בתשלום החובה הקודם ובהתאם לתנאיו. השאלה, מהו מועד תחילת סלילתו של הכביש הגובל בנכס המחוייב בתשלום ההיטל, מהווה בדרך כלל סלע מחלוקת שכיח, ואף על פי כן לא זכתה עד היום להתייחסות ממצה. רשויות מקומיות אחרות, קובעות הוראה שונה, אשר נועדה לאפשר להן להטיל היטל סלילת כבישים ולגבותו גם לגבי כבישים שתחילת סלילתם קדמה ליום פרסום חוק העזר החדש. במקרים מסוימים, יש לפקפק בחוקיות הוראות אלו. שיעורו של היטל סלילת כבישים ודרישתו בדרך כלל, קובעים חוקי העזר השונים של רשויות מקומיות, כי בעלי נכס החייב בהיטל כבישים ישלם היטל בעד סלילת כביש אחד. שיעורו של היטל סלילת כבישים נקבע בתעריף למ"ר קרקע, או למ"ר בנוי, או למ"ק של נפח בנייה, או לשילוב של כל אלו. בדרך כלל, קובעים חוקי העזר של רשויות מקומיות שונות, כי תתקבלנה החלטות במועצתה של הרשות המקומית, אשר הן תנאי לדרישת היטל הסלילה. על החלטות כאלו יכולות להימנות: החלטה בדבר הכרזת רחוב כרחוב ציבורי, החלטה בדבר ההקצאות לכביש או למדרכה, החלטה בדבר ביצוע עבודות הסלילה ברחוב פלוני וכדומה. מועד תשלום ההיטל בדרך כלל, קובעים חוקי העזר השונים של רשויות מקומיות, כי מועד תשלומו של היטל סלילת כבישים הוא תוך פרק זמן נקוב, מיום שבו נמסרה לבעל נכס גובל הודעה על סכום ההיטל המגיע ממנו, ובלבד שבאותו מועד הוחל בעבודת הסלילה, או כאשר מבקש בעליו של נכס גובל להעביר את הבעלות בנכס, אולם גם כאן בלבד שהוחל בעבודת הסלילה. מועד נוסף אפשרי לתשלום ההיטל הוא כאשר מתבקשת בנייה חדשה בנכס גובל או שמוספת בנייה. במקרה זה לעיתים תשלום ההיטל הוא תנאי לקבלת היתר הבנייה. תקיפת חוקיותה של דרישה לתשלום היטל סלילת כבישים פקודת העיריות וכן פקודת המועצות המקומיות והצווים שהוצאו מכוחה אינם דנים כלל בסוגיית תקיפת חוקיותה של דרישה לתשלום היטל סלילת כבישים. לפיכך, מי שנדרש לשלם היטל סלילת כבישים ומבקש לתוקפו, רשאי לנקוט בדרכים הרגילות לתקיפת הדרישה המנהלית. על אלו ניתן למנות את התקיפה הישירה בדרך של עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק או תובענה לסעד הצהרתי בבתי המשפט האזרחיים, ואת התקיפה העקיפה בעת שהנדרש לתשלום ייתבע לכך על ידי הרשות המקומית. ב. מדרכות כללי אף על פי שניתן לראות בסלילת מדרכה כחלק מסלילת כביש, הוסף בפקודת העיריות סעיף מפורש, לפיו מוסמכת עירייה לסלול מדרכות או לדרוש מבעלי מקרקעין הגובלים ברחוב לסלול סלילה ראשונה מדרכה לאורך הרחוב במקרקעיהם. אין הוראה דומה בפקודת המועצות המקומיות או בצווים שהוצאו מכוחה. שיעורו של היטל סלילת מדרכות, דרישתו ומועד תשלום ההיטל על-פי פקודת העיריות, במקום שהעירייה סוללת מדרכות, מוסמכת היא לחייב את הבעלים באחת משתי חלופות. החלופה הראשונה היא לחייב את הבעלים במלוא הוצאות הסלילה שתבוצע על-ידה, ובלבד שהבעלים לא יחויבו לפני תחילת הסלילה ביותר ממחצית ההוצאות המשוערות של הסלילה, והיתרה תשולם עם השלמת הסלילה, לאחר שערוך מקדמת הסלילה והוצאות הסלילה לפי חשבון מהנדס. החליטה העירייה על סלילת מדרכה ועל חיוב בחלופה זו, תיתן הודעה לבעלים, ותיתן להם את הברירה לשלם מקדמת סלילה או לשלם מראש את מלוא הוצאות הסלילה המשוערות. אם שילמו בעלים מראש את מלוא ההוצאות המשוערות, לא יחויבו בהוצאות נוספות כלשהן שיהיו לעיריה בגין סלילת המדרכה. העירייה חייבת בהשבת המקדמה בצירוף ריבית והפרשי הצמדה, אם לא סללה את המדרכה, עבורה נגבתה המקדמה, תוך שנה מיום גבייתה. החלופה השניה היא לחייב את הבעלים בהיטל סלילת מדרכה, שייגבה עם תחילת הסלילה או עם מתן היתר בנייה במקרקעין הגובלים ברחוב. תקיפת חוקיותה של דרישה לתשלום היטל סלילת מדרכות פקודת העיריות וכן פקודת המועצות המקומיות והצווים שהוצאו מכוחה אינם דנים כלל בסוגיית תקיפת חוקיותה של דרישה לתשלום היטל סלילת מדרכות. לפיכך, מי שנדרש לשלם היטל סלילת מדרכות, ומבקש לתוקפו, רשאי לנקוט בדרכים הרגילות לתקיפת הדרישה המנהלית. על אלו ניתן למנות את התקיפה הישירה בדרך של עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק או תובענה לסעד הצהרתי בבתי המשפט האזרחיים, ואת התקיפה העקיפה בעת שהנדרש לתשלום ייתבע לכך על ידי הרשות המקומית. ג. אגרת סלילה עצמית בדרך כלל, קובעים חוקי העזר השונים של רשויות מקומיות איסור על אדם לסלול בעצמו כביש או מדרכה ללא היתר מהרשות המקומית (בנוסף להיתר הבנייה אם נדרש מהוועדה המקומית). רשויות מקומיות שונות קובעות חובת תשלום אגרה עבור היתר הנדרש מהן. זאת ועוד, בדרך כלל, קובעים חוקי העזר של רשויות מקומיות, כי הרשות המקומית מוסמכת להרוס, לשנות ולבצע עבודת סלילה בשנית, כאשר הכביש או המדרכה נסללו ללא ההיתר הנזכר או בסטייה ממנו, ומוסמכת היא לחייב האדם ולגבות ממנו את ההוצאות שהוצאו בהריסה, בשינוי וסלילה של הרחוב מחדש. מאמר חלקי זה לקוח מתוך מהספר ניהול נדל"ן בהוצאת אוריאן

Web landtax.co.il Amsterdam Hotels