כל תב"ר אשר כזה מגלם הוא בחובו, מחד - את צפי ההוצאות, ומנגד, את מקור ההכנסות למימונן של אלו. הכנסותיה של רשות מקומית מורכבות ממספר מקורות אותן ניתן בעיקרון לסווג לשניים:

באשר לאלו האחרונים מתעוררת לה השאלה האם בהיותם תשלומי חובה ייעודיים, מחויבת הרשות לנצלן באופן דווקני, הן למטרה להן יועדו ולנהלן כ"משק סגור" או שמא רשאית הרשות לנהוג עם התקבולים שנגבו על ידה בגין תשלומים אלו בגמישות באון שאלו ינוצלו ולו זמנית למטרות אחרות.

הביטוי המעשי לתהיה זו הינו הכללתם של התקבולים הצפויים מתשלומים ייעודיים ובפרט מתשלומי היטלי פיתוח תשתיות והיטל השבחה וכמקור הכנסה במסגרת התקציב השנתי השוטף, או שמא מחויבת הרשות לנצל הכנסות אלו ב- ד אמותיהם של התקציבים הבלתי רגילים, שהינם כאמור תקציבים ייעודיים.

בעתירה זו טען העותר לפסלות תקציבה השנתי של העירייה מהטעם שזה כלל בתוכו, בטור ההכנסות גם את הכנסות העירייה מהיטלי פיתוח ומהיטל השבחה. לטענת העותר בקליפת אגוז המדובר בתשלומים ייעודיים שאין מקומם כלל בתקציב השנתי.

לעומתו טענה העירייה כי הגם בתשלומים ייעודיים המדובר, לא נתקיימה לגביהם כל חובה דווקנית לנהלם כ"משק סגור". משמעות הדבר היא חובתה של העירייה מתמצית בכך שיווצר מתאם סכומי בין סכום ההכנסות ממקורות אלו לבין סכום השקעותיה במטרות להן הם יועדו, אך זאת במישור האריתמטי ובמבחן רב שנתי.

עמדתו של שר הפנים בתגובתו לעתירה לא הייתה חד משמעית ובמידה ידועה לקתה בסתירה פנימית - הגם שנטתה היא על פי גישתה לצדד בעמדת העותר.

מחד נטען ע"י השר כי מדובר בכספים ייעודיים שניתן להשתמש בהם למטרות פיתוח בלבד. מאידך, הסכים השר בתגובתו עם גישת העירייה כי את ההקבלה בין סכומי ההכנסות וההוצאות בהקשר לדמי הפיתוח, ניתן לערוך בהתייחס לתקופה של מספר שנים ולאו דווקא בהתייחס לשנת תקציב קונקרטית. זאת - פועל יוצא מאופים של היטלי הפיתוח כתשלומי חובה הצופים פני עתיד. גישה זו האחרונה אינה מתיישבת על פניה עם גישתו הדווקנית של העותר.

ואכן בהמלצת ביהמ"ש נדחתה העתירה, בלא להיזקק לה לגופה. אלא, שלקראת סיומה של שנת 1998, אישר השר את תקציב העירייה.

לנוכח הודעה זו ניתנה לצדדים בהסכמה ארכה בת כ- 3 חודשים לנסות ולגבש הסכמה ביניהם בדבר אופן עריכתו של התקציב ועריכת שינויים בו, בשים לב לטענות העותר.

המגעים שהתקיימו בין העירייה לבין נציגי משרד הפנים אכן הביאו להתקדמות בליבון הסוגיה, ברם משלא הושגה הסכמה סופית ובחלוף כ- 3 חודשים ממועד הודעתו של השר, ניתנה ע"י פרקליטות המדינה הודעה חד צדדית לביהמ"ש ערב הדיון הנדחה בעתירה לפיה השר דוחה את הנטען בעתירה לגבי היטל ההשבחה, ברם רואה הוא בסיס לנטען בה לגבי היטלי הפיתוח ולפיכך, מבטל הוא את אישורו את התקציב. לנוכח הודעה זו החליט בג"צ לדחות את העתירה בלא להיזקק לה לגופה.

בעקבות כל זאת, התקיימה הידברות בין נציגי העירייה ונציגי משרד הפנים בעקבותיה גובשה תפיסה על אודותיה אעמוד להלן. ברם, טרם לזאת מוצא אני לנכון ליחד מספר דברים לגוף המחלוקת ולמצב המשפטי והעובדתי העומד ביסודה.

כאמור, סוגיית אופן שימושם הנכון של כספים יעודיים בגין אגרות היטלי פיתוח ותשתית אינו מוסדר כלל בחוק. כיוצ"ב, אין בנמצא כל הוראה דווקנית בדברי החקיקה הקיימים בדבר ניהולם של כספים כאלו ושימוש בהם כ"משק סגור".

מכל מקום, בהתאם להנחיה זו ולרציונל שביסודה, אמור היה השר להימנע מלאשר תקציב שנתי שכלולים בו תקבולים מתשלומים ייעודיים עבור פיתוח תשתיות, שהרי, תקבולים אלו מקומם , אליבא דגישה זו בתקציבים בלתי רגילים שעניינם עבודות פיתוח.

אלא שבמציאות שונים היו פני הדברים לחלוטין משהשר נהג לאשר דרך קבע תקציבים שנתיים ברשויות שונות שהכלילו בטור ההכנסות שלהם, הכנסות ותקבולים נאמדים באגרות והיטלי פיתוח, ומעבר לכך - לפחות במקרה אחד הידוע לי, אף עודד הוא רשות מקומית לכלול במסגרת התקציב הכנסות מהיטלים.

בתגובתה לעתירה העדיפה המדינה להימנע מלהתייחס לאנומליה מביכה זו שנפלה בפעולותיו של השר ו/או הבאים מכוחו ולא בכדי, שכן ברי הוא כי לא ניתן היה לספק הסבר וצידוק כלשהם לסתירה הפנימית שביסוד מדיניות השר.

על רקע זה נודעה למגעים שהתנהלו בין נציגי העירייה לבין נציגי המשרד בקשר לתקציב השנתי של העירייה - חשיבות עצומה. באשר התפיסה שתתגבש במסגרתם אמורה הייתה להוות תפיסה מנחה ביחס לתקציבי הרשויות כולן, שהרי אין זה סוד כי הפגם לכאורה בו לקה תקציב העירייה, פסה גם בתקציבי רשויות רבות נוספות בעבר ובהווה.

לטעמי, הנחיית השר בחוזר מנכ"ל 8/94 בדבר הקרנות לכספים שטרם יועדו, הגם שהרציונל שביסודה ברור וראוי, הינה בבחינת גזרה שאין הרשויות, או למצער מרביתן, מסוגלות לעמוד בה. תכליתה של ההנחיה ברורה, וכאמור מבורכת: לשמר בידי הרשויות כי משאבים למימון או לשדרוג מערכות התשתית שבתחומן ולמנוע אותן מלנצל כספים ייעודיים למטרות זרות.

שוני מהותי זה במהות החיוב, מחייב לדעתי את המסקנה כי יש לאפשר גמישות מסוימת בשימוש בכספי ההיטל. לשון אחר, בהעדר מתאם חד ערכי בשנת תקציב פלונית בין כספי ההיטלים לבין עלות העבודות המיועדות להיות ממומנים מכוחו, אין מקום בהכרח לדרוש, דווקנית - הכללתם של כספים כאלו במסגרת תקציבים בלתי רגילים דווקא. מתאם כזה הרי דינו שיתקיים כאמור באספקלריה רב שנתית.

בהתאם ניתן יהיה לעקוב "בזמן אמת" אחר מאזן הקרן, במישור התזרימי, קרי, הגירעון או העודף הקיימים בה בנקודת זמן נתונה.

על בסיס הסדר זה ובמסגרתו, רשאית תהא כאמור הרשות להשתמש בחלק מסוים מכספי הפיתוח למטרות אחרות השונות מייעודם של הכספים, וזאת מבלי לגרוע מחובת העירייה להשקיע סכום זהה בעתיד בהתקנת תשתית הרלוונטית. במובן זה נוטלת העירייה במישור הרעיוני מעין הלוואה מתוך אותה קרן פיתוח - הלוואה שתידרש להשיב בעתיד.

על יסוד אותו רציונל, רשאית תהא העירייה לכלול בתקציבה השוטף הכנסות מהיטלי הפיתוח בשיעור המותר וליעדם למטרות שאינן פיתוח תשתיות וזאת על יסוד אמדן ההכנסות מהיטלי פיתוח בשנת התקציב הרלוונטית.

על רקע נסיבות אלו אין כל תכלית להעמיס על כתפי השר או מי מטעמו מעמסה נוספת - בדמות היזקקות לבקשות פרטניות להלוואה מקרנות פיתוח. מוטב בנסיבות אלו למסור בידי הרשויות המקומיות סמכות מוגבלת ותחומה ל"משחק" בכספי הפיתוח, תוך הקפדה באמצעות פעולות פיקוח וביקורת, כי הרשויות לא יחרגו מהשיעורים המרביים שנקבעו לעניין זה. ממילא, המצב הנוהג הוא כי חלק ניכר מהרשויות ממילא אינן מנהלות קרנות מבוקרות וסגורות וזאת מטעמי מצוקה תזרימית ונמצא הנוהל הקפדני שקבע השר מרוקן מתוכן ועומד על בלימה עד כדי שאף השר נוהג בניגוד לו.

נמצא כי אין מנוס בנסיבות הקיימות אלא להתאים את המצב המשפטי-חוקי למציאות ולקבוע הסדרים ריאליים שניתן יהיה לקיימם. כלל זה נכון תמיד, ונכון הוא בפרט ככל שאמור הדבר בהיבטים תקציביים וכספיים. למותר לציין, שכל האמור לעיל נסב על שימושים שאינם למטרות התקנת תשתית.

מנגד, אין מניעה מבחינת העירייה לכלול בטור ההכנסות בתקציב השוטף, הכנסות מהיטלי פיתוח, שעה שטור ההוצאות, כולל בתוכו משימות והוצאות שעניינן פיתוח תשתיות וזאת בין אם מדובר בהוצאות ישירות, כגון עלות התקנת התשתית גופה, הוצאות תכנון וכיוצא באלה, ובין אם מדובר בהוצאות נלוות ותקורות כגון שכר עובדים והוצאות אחזקת מערכת העוסקים בפיתוח הוצאות גביה וכיוצא באלה.

הערתי זו האחרונה מביאתנו לסקירת מתכונת ההסדר עליו הוסכם בין עירית ראשל"צ לבין הנהלת משרד הפנים בקשר לתקציבה היא.

משרד הפנים נאות להכיר במסגרת זו בזכות העירייה לזקוף כנגד הוצאות מהסוג האמור. קרי, הוצאות המיועדות במישרין או בעקיפין למטרות פיתוח הכנסות מהיטלי פיתוח בשיעור אקוויוולנטי ולהכליל סכום זה בתקציב השוטף. עיקרון זה הוסכם, והמחלוקת נסבה על אופן חישובן של התקורות. לעניין זה נדונו ונבחנו שתי שיטות זקיפה וחישוב, חישוב תקורות על יסוד הוצאות העירייה, וחישוב תקורות על יסוד הכנסות העירייה. השיטה האחרונה הומלצה בזמנו ע"י רואה החשבון מטעם משרד הפנים בביקורתו על תקציב העירייה, ברם המשרד היסס לאמץ שיטה זו - וטעמיו עימו.

מנגד, בהיזקקו לשיטה הראשונה, חישוב התקורות כנגזרת יחסית מהוצאות העירייה, הציב המשרד בפני העירייה דרישות רבות להוכחת השיעור המוצע על ידה.

כך לדוגמה. לעניין קביעת שיעור התקורות של התקציב השוטף לאגף התשתית והתחזוקה העירוני, ביקש המשרד כי יגזרו ו"יפולחו" שיעורי התקורות מסעיפי התקציב השונים בצרוף נימוקים המבססים את אותו שיעור ומידת חלקיותו מסך הסעיף התקציבי ממנו הוא נגזר. כך, תקציב השכר של מחלקת הביוב אמור "להתפלח" על ידי העירייה באופן שסך משרות מוגדר מיוחס למרכיב פיתוח התשתית עליו אמונה המחלקה והאחרת - תיוחס למרכיב אחזקת המערכת אף עליו אחראית המחלקה (מרכיב שלא ניתן לממנו באמצעות היטלי פיתוח). בסופו של תהליך ארוך ומיגע, סוכמו מרבית עקרונות זקיפה כאמור.

יצוין עם זאת כי עד לעצם היום הזה לא ניתן על ידי המשרד אישור פורמלי לתקציב השנתי לשנים 1999-1998 וזאת מטעמים בירוקרטיים.

עינינו הרואות במצב הדברים הקיים ועל פי עמדתו הפורמלית של השר נכון לכעת, לא יאושרו תקציבים שנתיים הכוללים הכנסות מהיטלי פיתוח אלא ככל שאלו מיועדים למימון הוצאות שעניינן פיתוח תשתיות.

מצב דברים זה יחייב את הרשויות המוניציפליות, את מרכזיהן, כמו גם את רשויות השלטון המרכזי, בתחום המינהל והחקיקה להידרש לסוגיה לנוכח היבטיה המורכבים ומגוון פניה: כל עוד לא יובהרו הדברים ולא יגובש הסדר מתאים שניתן יהא לקיימו, צפויה להימשך אי הבהירות בסוגיה כמו גם תופעה של מדיניות לא עקבית (או שמא העדר מדיניות) בנושא מהותי זה אקוטי זה.