עמוד השער  |  אודות האתר  |  אודות העורך  |   הרשמה למגזין  |  כתוב לנו                  תקיפת חיובי אגרות והיטלי פיתוח* מאת עו"ד עדי מוסקוביץ** א. מבוא האגרות והיטלי הפיתוח מוטלים מכוח שורה של חקוקים ישנים, שאינם מתאימים למציאות הכלכלית, משפטית והנדסית של ימינו. ברובד הראשון נמצאת החקיקה הראשית של הכנסת ופקודות מנדטוריות שונות, כגון: פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות ועוד. ברובד השני נמצאים חוקי העזר של הרשויות המקומיות המותקנים על-ידי מועצת הרשות המקומית, באישור שר הפנים. חוקי עזר אלה מהווים חקיקת משנה. למעשה, עד לעשור האחרון כמעט ולא נעשה דבר לעדכון החקוקים בדבר תשתיות מוניציפאליות, אף כי הן מהוות נדבך חשוב וחיוני ביותר לפעילות המשק, בריאות ובטיחות הציבור ונוטלות חלק בלתי מבוטל בתקציבה של הרשות המקומית, הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות. בעשור האחרון נפתח גל של עידכוני חקיקת המשנה (חוקי העזר) במטרה לנסות ולהתאימם למציאות ימינו. בשל ליקויים ואי התאמות בחקיקה הראשית, מאמציהן של הרשויות המקומיות להתאים את חוקי העזר לעידן המודרני, נתקלים בקשיים מרובים. כך, למשל, בית המשפט העליון מתעקש לשמר את זיקת המימון בין הנכס לבין התשתית המוניציפאלית הגובלת בו פיסית (ע"א 7316/97 משולם לווינשטיין נגד עירית ראשל"צ). על רקע הקשיים האמורים וחוסר תשומת לב ביישום הוראות החוק מצד הרשויות המקומיות, הפכו האגרות והיטלי הפיתוח ליעד לגיטימי של התקפות בלתי פוסקות מצד האזרחים והיזמים הנדרשים לשלמם. לא רק הטלת האגרות והיטלי הפיתוח נגועה בחוסר בהירות, בפסיקות סותרות של בית המשפט ואמרות אגב מרחיקות לכת של שופטים, גם הפרוצדורה ושאלת הסמכויות לגבי דרך ואופן התקיפה מעסיקות את המערכת המשפטית השקם והערב. חוסר בהירות בתחום זה מכניס לתקיפת האגרות וההיטלים שיקולים טקטיים הגובלים בהימור של ממש. לצערנו, מדינת ישראל לא הפנימה ליישם את הכלל המרכזי לפיו יש ליצור וודאות מרבית בבחירת הפורום בו יוכל האזרח לקבל את יומו בבית המשפט. ב. העניינים נשוא התקיפה תקיפת אגרות והיטלי פיתוח פרוצה להתקפות מכל עבר. קצרה היריעה מלהכיל את כל הליקויים הפוטנציאליים שיש בחיובי אגרות והיטלי פיתוח, ולפיכך נציין רק את העיקריים והנפוצים שבהם: תעריפים שגויים. חישוב שגוי של שטחים. הפניית החיוב למי שאינו החייב הנכון. פרוצדורה לקויה בהחלטה על התקנת התשתית ובהוצאת החיוב. התגבשות החיוב לפי חוק עזר קודם, שבוטל, ובתעריפים אחרים. תחולה רטרואקטיבית של חוק העזר על עבודות שבוצעו טרם היכנסו לתוקף. תשלום דמי השתתפות או היטלים לפי חוקי עזר קודמים, או לפי אותו חוק עזר. מימון התשתית נשוא ההיטל על-ידי גורם חיצוני לרשות המקומית. ליקוי בהגדרת זהות החייב, זהות הנכס, או האירוע המטיל חבות בהיטל. שימוש בדמי השתתפות וחלוקתם שלא על כל בעלי הנכסים הגובלים. ליקוי בהוראות המעבר שבחוק העזר. ליקוי בתחשיב חוק העזר. הכללת עבודות זהות בחוקי עזר שונים. העדר הפרדה בין רכיבי הביוב בחוק העזר, בהחלטה, בהודעה לחייב ובחיוב. טעות במנגנון ההצמדה. הסכמי פיתוח עם הרשות, שיש בהם כדי לשנות את גובה ההיטל או את עצם החבות בו. ג. תקיפה ישירה מול תקיפה עקיפה בפני הנישום המעונין להשיג או לערער על חיובו עומדות שתי דרכים עיקריות. האחת - לפתוח, מיוזמתו, בהליך משפטי או מנהלי ולהביא את טענותיו בפני הפורום המוסמך לדון בשאלות המתעוררות (ראה להלן). תקיפה זו נקראת תקיפה ישירה. השנייה – להמתין שהרשות תגיש תביעה ולהתגונן בפניה. תקיפה זו נקראת תקיפה עקיפה. לבחירה בין שתי החלופות יש, לעיתים קרובות, השלכות על מהירות ההליך ותוצאותיו. כמו כן, יש לכך השלכה ישירה על העלויות הקשורות בהליך: ראשית, הגשת תביעה יזומה כרוכה בתשלום אגרת בית משפט, למעט בכל הקשור להליכים בפני ועדת ערר לענייני ביוב, אשר בהם ההליך פטור מאגרה (אולם הצלחה בו שאינה מיושמת על-ידי הרשות מחייבת הגשת תביעה בסדר דין מקוצר). המתנה לרשות המקומית שתעשה את הצעד הראשון עשויה להיות אפוא חסכונית לאזרח המחויב באגרות והיטלי פיתוח. שנית, תקיפה יזומה נגד החיוב שיש בה טענות בגציו"ת ואין בה תביעה לתשלום סכום כספי, מחייבת העלאת הטענה בפני פורום בגצ"י – "בג"צ גדול" (בית המשפט העליון) או "בג"צ קטן" (בית המשפט לעניינים מנהליים), למעט, על-פי רוב, במקרה של היטלי ביוב שאז הפורום הנכון הוא וועדת הערר לענייני ביוב. הליכים בפני פורום בגצ"י מתנהלים בפרוצדורה אחרת וגם ההוצאות הצפויות במקרה של הפסד הן בלתי מבוטלות. שלישית, בחירה בין שתי החלופות המוזכרות עשויה לעכב את ההליכים או את הגבייה לזמן ממושך, דבר אשר יש בו, לעיתים, כדי להועיל לאזרח. אם למשל בחר האזרח שלא לתקוף את החיוב, עשוי הוא לגלות שהרשות המקומיות אינה עושה כדי לגבותו – מטעמי אגרה, רשלנות, רתיעה מהכרעה עקרונית וכיוצ"ב - דבר אשר יש עשוי לגרום להתיישנות התביעה. כמו-כן, בצנרת בית המשפט העליון ובתי המשפט המחוזיים עומדים ותלויים תיקים בהם נדרש בית המשפט להכריע בסוגיות עקרוניות ביותר בתחום דיני התשתיות המוניציפאליות ומימונן. המתנה להכרעות אלה עשויה להסיר ענן של אי וודאות ולהקל על האזרח בבחירת דרכי פעולתו. לבחירה בתקיפה עקיפה יש יתרונות וחסרונות נוספים – במקרה שבו עומדת להכרעה שאלה עקרונית, שיש בה כדי להוות נטל כבד על הרשות המקומית אם תוכרע לרעתה, הדבר יכול להרתיע בית משפט מדרגה נמוכה מלדון בטענה העקרונית. בנוסף, לתוצאות תקיפה עקיפה אין השלכות כלפי כולי עלמא והיא עומדת בין הצדדים המתדיינים בלבד, בניגוד להכרעת בג"צ (גדול או קטן) שפסיקתו מחייבת את הרשות גם אם לא הייתה צד להליך. לעומת זאת, תקיפה עקיפה של החיוב נתונה תמיד לערעור אחד בזכות, בעוד שבבג"צ "גדול" אין אפשרות לערער ולהרוויח "סיבוב נוסף" או "מקצה שיפורים". בנדון יש להוסיף הערה אחת בדבר תביעת השבה כספית. תביעה זו עשויה להיות תקיפה ישירה של החיוב מחד, ותקיפה עקיפה של חוק העזר או הרשות בטענה "בגצי"ת", מאידך. חסרונה הגדול של תביעה מעין זו שההליכים בה דורשים זמן רב, והיא מחייבת את האזרח לשלם אגרת בית משפט בגובה 2.5% אחוז. בחירת סוג התקיפה יכול להביא גם לפיצול הליכים, בגין חיוב אחד שנושאו מספר סוגי היטלים. לשם הדוגמא: תקיפה ישירה בגצי"ת (ככל שהיא אפשרית) של חיוב תכריע בכל השאלות הנדונות, בעוד שתקיפות מנהליות של אגרת מים מחייבות פנייה לשר הפנים ותקיפה של היטלי הביוב אפשרית גם בפני ועדת הערר לענייני ביוב. פיצול מעין זה עשוי לעיתים להועיל לתוקף ולעיתים אף להזיק לו, אולם בכל מקרה יהא בכך כדי לגזול זמן שיפוטי יקר והתעסקות בשאלות עובדתיות זהות בפני מספר פורומים. נקודה נוספת וחשובה לא פחות, נוגעת לפרוצדורה הנהוגה בבית המשפט שאליו נכוון בסוג התקיפה. בהליכים בגצי"ם ובתביעות לסעדים הצהרתיים המוגשות בהמרצות פתיחה, לא יטה בית המשפט לאפשר שמיעת עדויות והוכחת עובדות, או למצער יאפר לעשות זאת בקיצור נמרץ (בבג"צ חקירת עדים הוא הליך נדיר ביותר). השאלות העומדות להכרעה ודרך הדיון המועדפת על התוקף בנסיבות הספציפיות, יהוו גורם בעל משקל רב בבחירת סוג התקיפה ובעקיפין גם בבחירת הפורום המוסמך. ד. הפורומים המוסמכים לדון באגרות והיטלי פיתוח חמישה פרומים מוסמכים לדון בתקיפת אגרות והטלי פיתוח, לכל אחד מהם סמכויות ייחודיות או מיוחדות, ופנייה אליו תהא בהתאם לנסיבות, הסעדים והשאלות המתעוררות. כפי שנאמר בראשית מאמר זה, הגדרת הסמכויות אינה ברורה כלל והבחירה בין הפרומים השונים עשויה להיתקל בקשיים. בחירת הפורום תעשה לרוב לאחר שקילת מרבית השיקולים הטקטיים שהוזכרו לעיל ביחס לתקיפה ישירה ועקיפה: בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק שאלת תיחום הסמכויות בין בג"צ לבין בית המשפט המחוזי, שאלה מוכרת וידועה, אשר במשך השנים לא פסחה גם על חיובים בגין תשתיות מוניציפאליות. כלל הוא שבג"צ הוא הפורום המתאים לדון בשאלות ובסוגיות הנוגעות למעשים שלטוניים מובהקים. ברם, עם השנים ובשל העומס שעמד בפני בג"צ הועברו בהדרגה לבית המשפט המחוזי נושאים שבג"צ קבע בהם הלכות מנחות וברורות, מבלי לפגוע בסמכותו העקרונית של בג"צ להמשיך ולדון בנושאים אלה במקרים מיוחדים וקשים שיתעוררו בעתיד. כך הועברו תחילה העתירות בנוגע למכרזים, לתכנון ובנייה ולכהונתם של חברי מועצת הרשות המקומית. לאחרונה נכנס לתוקף חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס2000-, שמטרתו הייתה להסיר את שאלת תיחום הסמכויות בין בג"צ לבין בית המשפט המחוזי. בכל הנוגע לאגרות והיטלי פיתוח נראה שלא רק שהשאלות נותרו על כנן, אלא אף התעצמו נוכח שתיקת המחוקק, ונוכח מדיניותו של בג"צ עובר לחקיקת חוק בתי המשפט מנהליים להעביר עניינים שבסמכותו לבתי המשפט המחוזיים. בעוד שבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (לפי החוק החדש) מוסמך במפורש לדון בארנונה ובערעורים על החלטות ועדת הערר לענייני ביוב וארנונה, הרי שבכל הנוגע לאגרות והיטלי פיתוח לא נאמר בחוק דבר. לכאורה, יש להסיק מכך, כי המחוקק קבע שנושאים מנהליים טהורים הקשורים באגרות והיטלי פיתוח, כמו חוקיות חוקי עזר, יידונו בבג"צ. אולם טרם חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים הייתה ידו של בג"צ קלה בלהעביר סוגיות בתחום התשתיות המוניציפאליות לבתי המשפט המחוזיים, בעיקר משום "שהדיון בהם מצריך ברור עובדתי מקיף שאינו ראוי לדיון במסגרת עתירה לבג"צ". במצב זה לא חל שום שינוי, ואף העומס בבג"צ אינו צפוי לפחות כתוצאה מהסדרת פעילותם של בתי המשפט המחוזיים כבג"צ "קטן". לא ברור אפוא כיצד ינהג בג"צ בסוגיות אלה, והאם יעבירם לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים או כבית משפט אזרחי רגיל כפי שנהג בעבר. עם זאת, אין ספק שבמקרים בהן מתעוררת שאלה עקרונית שאין מעורבות בה שאלות עובדתיות מורכבות, יטה בג"צ לדון בעתירות ולהכריע בהן. יש לזכור שבמקביל להסמכת בית המשפט המחוזי כבג"צ "קטן", הוסמךהוא להעביר נושאים לבג"צ "גדול", אם ימצא שהשאלות הנדונות הן עקרוניות ובעלות השלכות רחבות היקף. בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים כאמור, שאלת סמכותו של בית המשפט המחוזי במסגרת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים תיגזר ישירות מהכרעת בג"צ בסוגייה זו כשתבוא לראשונה לפתחו. אולם ניתן לומר, כי בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט מנהלי מוסמך מפורשות לדון בערעור על החלטת ועדת הערר לענייני ביוב ועל החלטתו בעניין זה ניתן לערער ברשות לבית המשפט העליון. בית המשפט האזרחי (שלום או מחוזי – לפי שווי התביעה או לפי הנושא, לפי הכללים הקבועים בחוק ובפסיקה) במסגרת זו יבואו בעיקר תביעות השבה כספיות, אשר יוגשו לפי השווי שנקבע לכל ערכאה. כמו כן יבואו במסגרת זו, תביעות לסעדים אחרים הנשענים על טענות שאינן מנהליות טהורות, כגון תביעות שיש בהן אלמנטים מתחום המשפט הפרטי ולא הציבורי – תביעות קיזוז, תביעות נזיקיות, סכסוכים הנוגעים לפירוק חברות ועוד. ועדת הערר לענייני ביוב - לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב1962- ועדת הערר לענייני ביוב מוסמכת לדון בכל הסוגיות הקשורות להיטלי הביוב, אפילו הן טענות בגציו"ת מובהקות הנוגעות, לחוקיות חוק העזר או התחשיב. בוועדה זו יושבים 2 נציגי ציבור ושופט שלום, וסמכותה המקומית חופפת לעיתים לאזור גדול הרבה יותר מהאזור השייך לבית המשפט לידו היא יושבת. הגשת ערר לוועדה אינה כרוכה בתשלום אגרה, הפרוצדורה יעילה ונוחה הרבה יותר מזו הנהוגה בבית המשפט, ועל החלטת ועדת הערר ניתן לערער לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. החסרון הגדול בדיון מול הוועדה הוא הצורך לפצל את הדיון בנושא הביוב מיתר ההיטלים הנדרשים בו זמנית יחד איתו. חסרון נוסף הוא, שחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב1962- קובע, כי ערר ביוב יוגש בתוך 30 ימים מיום קבלת הדרישה. הוראה זו היא סד שאין הציבור יכול לעמוד בו, במיוחד ציבור היזמים שהרשות מתנה את היתר הבנייה או טופס 4 הנדרש ממנה בסילוק כל התביעות. כותב שורות אלה סבור שהוראה זו לא תחול בכל מקרה, וכי הוועדה מוסמכת להאריך את המועד, למרות קביעה הפוכה של חוק הרשויות המקומיות (ביוב). בפסק דין שניתן לאחרונה בעניין רע"א 2425/99 עירית נס ציונה נגד י.ח. ייזום והשקעות ואח', נפסק כי הליכים בדבר תקיפת היטלי ביוב יחלו כמעט תמיד בוועדת הערר לענייני ביוב. אם קיים ספק לגבי סמכותה העניינית של הוועדה, היא זו שתכריע לגבי סמכותה. על פסק דין זה נתבקש בית המשפט העליון לערוך דיון נוסף והחלטה בעניין טרם נתקבלה. כאן המקום לציין, כי ע"פ עמדת כבוד הנשיא ברק, גם בתביעת השבה יש לפנות לוועדת הערר. קביעה זו מעוררת קושי של ממש, שכן זכייה בוועדה מצריכה הגשת תביעה בסדר דין מקוצר לצורך מימושה. שר הפנים – לפי סעיף 28 לפקודת העיריות (אספקת מים), 1936 סמכותו של שר הפנים בנושא זה היא סמכות מנהלית הדומה באופייה להשגה בפני מנהל הארנונה, בקשר למתיחת צינורות מים בלבד. אלא שבכל הקשור להחלטתו של שר הפנים נקבע שהיא סופית, דבר העומד בסתירה לזכות הפנייה לערכאות, שהיא זכות יסודית. נראה כי על החלטתו של שר הפנים אין קושי לעתור לבג"צ. סמכותו של שר הפנים נתונה לעניין מאוד מצומצם – מתיחת "צינורות שירות" לצינורות הראשיים. מדובר למעשה בקו מים המקביל ל"ביב פרטי", אשר במקרים רבים מבוצע על-ידי בעל הנכס ובמימונו, וממילא הרשות אינה גובה עבורו דבר. מכיוון שעלויות מתיחת "צינורות שירות" אינן נקובות בנפרד, במרבית חוקי העזר הנוגעים לאספקת מים, יוצא ששר הפנים אינו הפורום המוסמך במקרים אלה. יצוין כי הערעור לשר הפנים צריך להיעשות בתוך 21 ימים והוא רשאי להאריך את המועד מעבר לכך. ______________________ * לקוח מתוך ספר הקורס: דיני תשלומי החובה של הרשויות המקומיות, של מחלקת ההדרכה של מרכז השלטון המקומי בשיתןף עם המכון לחקר המיסוי המוניציפלי. ** מרצה בקורס, ופרקליט המתמחה במיסוי מוניציפלי. האם נרשמת כמנוי של מגזין הנדל"ן והמסים?