|
נ ג ד
עירית ירושלים
בבית המשפט המחוזי בירושלים
בפני: כבוד השופט יעקב צבן
[3.8.2003]
עו"ד אריה כהן בשם התובעת
עו"ד שידלוב בשם הנתבעת
פסק דין
1. התובעת מספקת שירותים רפואיים והיא מחזיקה לשם כך מרפאות ומבנים באיזור ירושלים. הנתבעת גבתה במהלך השנים מהתובעת "אגרת פינוי אשפה", לפי סעיף 27(א) לחוק עזר לירושלים (שמירת הסדר והניקיון) התשל"ח-1978. חיוב זה נעשה כיוון שהתובעת זכאית לפטור מתשלום הארנונה, לפי פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין).
התובעת טוענת כנגד חוקיות גביית אגרת פינוי האשפה ותובעת השבת הכספים ששולמו בעבר בגין האגרה, לשנים 1993-1999. סכום התביעה בתוספת ריבית והצמדה ליום הגשתה: 5,649,725 ₪.
2. רקע דיוני
א. בעת הדיונים בתיק זה היה תלוי ועומד דיון נוסף על פסק דינו של בית המשפט העליון, בשאלת חוקיות אגרת פינוי האשפה שגבתה עיריית חיפה (דנ"א 2687/00 עירית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4)332). השלכות פסק הדין בדיון הנוסף על הענין שבפנינו ידונו בהמשך הדברים.נ
ב. בישיבת קדם המשפט בתיק זה ביום 4.3.01, ניתנה החלטה הקובעת כי:
"... אם הדיון הנוסף ישנה את פסק הדין הראשון ברע"א 1816/97, תטען התובעת בעיקר לשאלת הסיווג ולעלויות פינוי האשפה. אם פסק הדין ישאיר הקביעה על כנה, תטען העיריה טענה מרכזית אחת: השינוי בחיוב כלפי התובעת צריך להיות מיום הגשת התביעה ואין להחזיר כספים החזר רטרואקטיבי".ב
לאחר החלטה זו, המתינו הצדדים, בהסכמה, להחלטת בית המשפט העליון בדיון הנוסף הנ"ל, במשך יותר משנה.ו
ג. ביום 30/5/02 ניתן פסק דין בבית משפט העליון בדיון הנוסף, שהותיר את תוצאת פסק הדין הראשון (רע"א 1816/97) ללא שינוי.נ
ד. בחודשים שלאחר מכן ניסו ב"כ הצדדים להגיע להסדר ביניהם. הנסיון כשל.
ה. בישיבת קדם משפט מיום 24.11.02 תוקן (בהסכמה) כתב ההגנה ונוספה בו טענה חלופית, כי הנתבעת אינה חייבת בהחזר תשלומים כיוון שההוצאה לפינוי אשפה עבור התובעת גבוהה יותר מהתשלום שהתקבל עבור האגרה.
ו. בקדם המשפט מיום 24.12.02 שינה ב"כ הנתבעת את עמדתו וחזר לחלק ניכר מהטענות אשר הועלו בכתב ההגנה, לרבות השאלה האם אגרת פינוי אשפה היא מס או אגרה, שכן לדבריו השימוש שנעשה בכספים הוא לצרכי פינוי אשפה ולא לצרכים אחרים. ב"כ התובעת הסכים (פרוטוקול עמ' 3).
בתחילת ישיבת ההוכחות (10/3/03), התנגד ב"כ התובעים ל"כל הרחבת חזית שנמצאת בתצהירים וסותרת את החלטת בית המשפט מיום 4/3/01".
ז. לבית המשפט הוגשו תצהירו של מר עידו לקס, מנהל הכספים של התובעת במחוז ירושלים (ת/1), ומטעם הנתבעים, תצהירו של מרדכי חזן, רפרנט תקציבים בכיר בגזברות העיריה, ותצהירו של מר משה לוי, מנהל אגף השומה והגבייה בגזברות העיריה. השלושה העידו בבית-המשפט.
3. טענות הצדדים
טענות התובעת:
א. לתובעת פטור מתשלום הארנונה הכללית מכוח סעיף 5(ז) לפקודת הפיטורין.ו
ב. לנתבעת אין הסמכה בחוק לגביית אגרת פינוי אשפה, וגבייתה היא שלא כדין.נ
ג. סיווג התובעת בצו המיסים לארנונה בקטגוריה של "נכס אחר" אינו חוקי ואינו סביר.ב
ד. הנתבעת דורשת השבת הכספים שנגבו שלא כדין.ו
טענות הנתבעת:
א. התובעת לא היתה זכאית לפטור לפי סעיף 5(ז) לפקודת הפיטורין מכיוון שאיננה אגודה עותומנית אלא הפכה לחברה למטרות רווח החל משנת 1958.נ
ב. החיוב בגין אגרת פינוי אשפה, בהתאם לסעיף 27(א) לחוק העזר, נעשה כדין, והוא חוקי וסביר.ב
ג. בצו הארנונה של הנתבעת לשנת 1999 קיים סיווג מיוחד למרפאות קופת חולים ובתי חולים ציבוריים.ו
ד. אף אם הסעיף בחוק העזר בטל, הרי שהביטול צריך להיות יחסי, ולא ביטול מוחלט, זאת לאור פסק הדין המחוזי בעניין אגרת פינוי אשפה שגבתה עיריית חיפה, שפסק כי אגרת פינוי אשפה הינה חוקית.נ
ה. התביעה התיישנה.ב
ו. התובעת השהתה תביעתה, דבר שגרם לשינוי מצבה של הנתבעת לרעה, ולכן אינה זכאית להשבה. התובעת מנועה מלתבוע השבת הסכומים ששולמו לאור התנהגותה של התובעת, במפורש או במכללא, ששינתה את מצבה של הנתבעת לרעה.
ז. התובעת שילמה ללא מחאה, ומרצונה החופשי.ו
4. ממצאים עובדתיים
א. התובעת הינה מלכ"ר לפי חוק (ת/1/ב). התובעת מחזיקה בתחום שיפוטה של העיריה נכסים לצורך מתן שירותים רפואיים. התובעת אושרה כפטורה מארנונה לפי פקודת הפיטורין, בשנת 1938 (נספח ת/1/א - 2-3).
ב. בשנים הרלוונטיות לכתב התביעה (1993-1999) חוייבה התובעת על ידי הנתבעת באגרת פינוי אשפה, על נכסים המוחזקים בידה. על הודעות החיוב ששלחה הנתבעת לתובעת מצוין: "הודעה לתשלום ארנונה כללית". וכן: "סוג הארנונה: לא למגורים". ההודעה נוקבת בסכום הארנונה המלא והחיוב הינו שליש (ראה ת/1/ה).
ג. התובעת שילמה לאורך השנים את אגרת פינוי האשפה וחדלה מלשלם בתחילת המחצית הראשונה של שנת 2000 (תצהיר לוי, סעיף 4; ת/1- נספחים ו/2-ו/3).נ
קיימת מחלוקת מסוימת בין הצדדים על הסכומים הנומינליים ואתייחס לכך בהמשך.
ד. התובעת מפנה בעצמה ועל חשבונה את האשפה ה"רפואית" (מזרקים, תחבושות וכיו"ב) ממרפאותיה. האשפה בה מדובר היא אשפה רגילה.
ה. בשנת 1999 נפגשו נציגי הצדדים וניסו, ללא הצלחה, להגיע להסכם על היקף פינוי האשפה של התובעת ועל עלות הפינוי (עמ' 9 לפרוטוקול).
על-פי עדות לקס, עירית בית-שמש גובה מהתובעת 7 אג' לליטר אשפה, עירית ראשון לציון 3 אגורות, מועצת אבו גוש - 18 אגורות ובבאר שבע גובה העיריה פחות מ-10 אג' לליטר. עירית ירושלים דורשת 37 אגורות עבור ליטר אשפה (נ/8), ועל פי עדות מר חזן, הדבר מבוסס על בדיקה כלכלית שנעשתה על-ידי חברה כלכלית לשנת 2000 (עמ' 15-16 לפרוטוקול).
5. הרחבת החזית
כאמור לעיל, ב"כ התובעת התנגד להרחבת חזית בדיון ההוכחות מיום 10/3/03. בסיכומיו חזר ב"כ התובעת על התנגדותו להרחבת חזית. לטענתו היה הסדר דיוני בין הצדדים, ואין להתיר לעיריה להרחיב חזית בענין שהוסכם לגביו, וכל שנותר לדון בו לפי ההסדר הדיוני הוא השאלה האם יש החזר רטרואקטיבי או שמא השינוי בחיוב צריך להיות מיום הגשת התביעה.ב
נראה כי אכן היה הסדר דיוני שנקבע ביום 4/3/01, שגם קיבל תוקף של החלטה. עם זאת, בתאריך 24/12/02 חזר בו ב"כ הנתבעת מהסכמתו להסדר דיוני זה, והרחיב את רשימת הפלוגתאות, כאשר ב"כ התובעת הסכים לכך (ראה לעיל). רשימת הפלוגתאות שהועלתה על ידי הצדדים קיבלה תוקף של החלטה באותו דיון. על כן נראה כי אין הרחבת חזית בכל הנוגע לפלוגתאות המצויות באותו דיון, המתייחסות לשאלות הקשורות לנושא ההשבה, לשאלות הנוגעות לעניין הגדרתו של אגרת פינוי האשפה כמס או כאגרה, והן לשאלת זכאותה של התובעת לפטור.
6. מקור הסמכות להתקנת חוקי עזר מצוי בסעיף 250 לפקודת העיריות [נוסח חדש], וכך נאמר באותו סעיף:
"250. הסמכות להתקין חוקי עזר
מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה".ו
לגבי תוכנם של חוקי העזר נאמר בסעיף 251 לפקודת העיריות [נוסח חדש]:
"בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר -
(1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250...".נ
מקור הסמכות להטלת ארנונה, קבוע בסעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, אשר קובע:
"8. ארנונה כללית
(א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס".
לפי האמור בסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה - אין להטיל מס, אלא לפי חוק, וכך נאמר בחוק היסוד:
"מסים, מילוות חובה ואגרות
(א) מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות".ב
העולה מכל האמור הוא, כי העיריה אינה יכולה להטיל מס, ללא הסמכה מפורשת של דבר חקיקה ראשית. השאלה הבאה שיש לבחון, היא האם אגרת פינוי אשפה היא בגדר מס או שמא אגרה.ו
אגרת פינוי אשפה - אגרה או מס
7. לשאלה האם אגרת פינוי אשפה הינה מס או אגרה חשיבות רבה. אם היא מס - הרי שהתובעת פטורה היתה מלשלם לפי סעיף 5(ז) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: "פקודת הפטורין"), כפי שנראה להלן.
8. "מס" מוגדר כ"תשלום המוטל דרך כפיה על-ידי רשות ציבורית, באין כנגדו שום תמורה ישירה ניתנת מידי הרשות למשלם המס" (ויתקון ונאמן, דיני מיסים (תשכ"ו), בעמ' 4(להלן - ויתקון ונאמן), וראה גם: רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2) 16 בעמ' 24). סוג אחר של תשלום הוא ה"מחיר", שהוא תשלום מרצון שניתן כנגד שירות שווה ערך (ויתקון ונאמן, עמ' 7).
בין האגרה לבין המחיר מצויה ה"אגרה". ה"אגרה" הינה חיוב, המוטל על ידי רשות ציבורית והמשתלמת עקב שירות מסויים, מרצון או שלא מרצון (ויתקון ונאמן, עמ' 6-7). קיים קשר סיבתי בין התשלום לשירות (ויתקון ונאמן בספרם, עמ' 6), עם זאת גובה האגרה אינו חייב להיות מתאים לערכו של השירות (ויתקון ונאמן עמ' 6).
היסוד המבחין בין אגרה למס הוא הזיקה של התשלום לשרות המסויים שנותנת הרשות. לתשלום המוגדר כמס אין זיקה לשירות מסויים, ואילו באגרה לתשלום יש זיקה לשירות מסויים (ויתקון ונאמן, עמ' 6; ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3)374, 377; ע"א 154/83 שופרסל בע"מ נ' איגוד ערים אזור רמת גן, בני- ברק וגבעתיים (בתי מטבחים, בתי שחיטה, ופיקוח וטרינרי), פ"ד לז(4) 403, בעמ' 407).
ההבדל בין אגרה לבין מחיר טהור הוא בכך שגובהו של התשלום באגרה אינו מותנה בערך השירות הניתן כנגד האגרה (ע"א 474/89 הנ"ל, בעמ' 377).
כברנקבע בעבר בפסיקה, כי הארנונה הינה מס במהותה (בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1) 793 בעמ' 805).
לאור הדברים שנאמרו לעיל, האם אגרת פינוי אשפה, המצויה בסעיף 27 לחוק עזר לירושלים (שמירת הסדר והניקיון), תשל"ח- 1978, הינה מס או אגרה?
אגרת פינוי אשפה, הנגבית לפי חוק העזר הנ"ל הינה מס ולא אגרה. הקשר היחיד לשירות הוא בכינויה של האגרה "אגרת פינוי אשפה" (ראה הכותרת לסעיף 27 לחוק העזר), אשר לפי לשונו של סעיף 27 לחוק העזר, הוא משתלם "בעד פינוי אשפה על ידי עובדי העיריה".
עם זאת, נראה כי מבחינה מהותית, אין זיקה בין אגרת פינוי אשפה לבין השירות של פינוי האשפה על ידי העיריה (השווה: דנ"א 2687/00 הנ"ל).
הטעמים לקביעה כי אגרת פינוי אשפה הינה מס ולא אגרה ונועדה בעצם לעקוף את הפטור מארנונה הם:
א. תחולתו של החיוב באגרת פינוי אשפה הוא על אלו שקיבלו פטור. ברור כי לא רק הם הנהנים מהשירות של פינוי אשפה. כמו כן ישנם כאלו הפטורים הן מהארנונה והן מהאגרה ונהנים מפינוי אשפה.
ב. שיעור התשלום של אגרת פינוי אשפה נגזר ישירות מסכום הארנונה שהפטור היה חייב בו אלמלא הפטור.
ג. כנגד תשלום האגרה אין כל תמורה - התובעים היו זכאים לקבל בכל מקרה את השירות (פינוי האשפה), גם ללא תשלום אגרת אשפה. השירות של פינוי אשפה הינו אחד מהשירותים שהעיריה מחויבת לתת. תשלום הארנונה מממן שרותים שונים הניתנים על ידי העיריה ובתוכם גם פינוי האשפה, וכך גם נאמר ע"י מר משה לוי, תשובה לשאלה 11.6 לשאלון (ת/1/י/2): "הארנונה הוא המס העירוני בגין כלל השרותים שמספקת העירייה כגון: הוצאות אשפה..." (וראה: ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1)156, בעמ' 164; ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד מו(4) 778, בעמ' 785). בנוסף לכך, הנתבעת עצמה הכתירה את דרישתה לאגרת אשפה כארנונה, והיא עצמה אינה חולקת כי ארנונה הינה מס.
9. התובעת והנתבעת ניסו לבסס את עמדתן על ידי חישוב עלויות משוערות של פינוי אשפה מנכסיה של התובעת. כפי שכבר הוסבר לעיל, גובהו של תשלום האגרה אינו חייב להיות מתאים לערך השירות הניתן כנגדו. על כן נראה כי בנסיבות המקרה הנדון, אין זה משנה לענין הסיווג כאגרה או כמס, האם האגרה היתה גבוהה מעלויות בפועל של פינוי האשפה או נמוכה מהן.
יצויין, כי הן לפי התחשיב שעשו התובעים והן לפי התחשיב שעשתה הנתבעת, אין התאמה בין הסכומים אותם גבתה העיריה לבין עלויות פינוי האשפה (ת/1 סעיף 7.2, ת/2, תצהירו של מר משה לוי בסעיף 13, תצהירו של מר מרדכי חזן).
10. סיכומם של דברים, סעיף 27(א) לחוק העזר, המטיל מס המכונה "אגרת פינוי אשפה", נחקק ללא הסמכה בחקיקה ראשית ואף סותר דבר חקיקה ראשית (פקודת הפיטורין). המסקנה הנובעת מכך היא, כי גביית אגרת האשפה על ידי העירייה נעשתה שלא כדין.
האם מגיע לתובעת פטור - האם חברה או מלכ"ר
11. הצדדים חלוקים בשאלה האם התובעת היתה מלכ"ר באותם שנים או שמא התובעת פעלה למטרת רווח ולכן הפטור אינו חל על התובעת. דומה כי העיריה מנועה מלהעלות טענה זו, לאחר שהסכימה לאורך שנים כה רבות לפטור התובעת. לטענת העיריה, בשנת 1958 הוקמה חברה בשם "קופת חולים הכללית". מאז ועד לתביעה, הסכימה העיריה ופטרה את התובעת מארנונה, ועל כן מנועה היא כיום מלהעלות טענה זו. גם לגוף הענין אין לטענה על מה לסמוך, שכן על-פי עדות לקס, לתובעת אין פעילות עסקית והחברה רק מחזיקה בנכסים.
מעמדה של התובעת כפטורה מתשלום ארנונה אינו לנצח. בפסק הדין בבג"צ 26/99, 2606/00 עירית רחובות נ' שר הפנים ואח'; עירית פ"ת נ' שר הפנים, פ"ד נז(3), 97 קבע בית-המשפט העליון, כי שר הפנים מוסמך לבחון מחדש ובכל עת כל פטור מארנונה אם מתקיימים התנאים לקבלת הפטור. אולם, קביעה זו צופה פני עתיד ולא עבר (ראה עמ' 121-122).
הסכומים ששולמו עבור אגרת פינוי האשפה
12. בשאלת גובה הסכומים אותם שילמה התובעת לאורך השנים הרלוונטיות, נחלקו הצדדים בתצהיריהם. אף כי ההפרשים אינם גדולים, נראה כי יש לקבל את הסכומים (סכומי הקרן) המופיעים בתצהירו של מר לקס (ת/1 סעיף 12). הסיבה לכך היא, שלא צורף לתצהירו של מר משה לוי, כל פירוט או מסמך מעבר לפירוט הסכומים אשר לגירסתו שילמה התובעת. לעומת זאת, צירף מר לקס לתצהירו את כרטיס הנהלת החשבונות הממוחשב, מהשנים הרלוונטיות, התומכים בגירסתו (ראה נספח ט/2 לתצהירו של מר לקס).
הסכומים (סכומי הקרן) אותם שילמה התובעת בשנים 1993 - 1999 הם:
1993 - 380,456 ₪; 1994 - 168,329 ₪; 1995 - 803,998 ₪;
1996 - 596,461 ₪; 1997 - 689,154 ₪; 1998 - 729,553 ₪;
1999 - 759,163 ₪.
עלויות פינוי האשפה
13. התובעת טוענת כי עלויות פינוי האשפה נמוכות מסכומי האגרה שנגבו ממנה. הנתבעת טוענת, כי העלויות גבוהות יותר מהאגרה. הצדדים הביאו בענין זה תחשיבים וטבלאות (ת/2, נ/7, נ/9). בטבלאות יש התייחסות לנכסים, למספר וגודל פחי האשפה ולכמות הפינויים. בין הצדדים קיימות מחלוקות מסוימות ולא גדולות במיוחד בענין זה (אי ההסכמות מודפסות בצבע אדום בנ/7). לעומת זאת, קיימת מחלוקת של ממש בשאלת עלות פינוי ליטר (או טון ליטר
X 1000), כפי שראינו לעיל בסעיף 4(ה) לפסק דין זה. הראיות שהביאו הצדדים בענין זה אינן מספקות ומשקלן אינו מספיק להכריע בסוגיה (מה עוד שאין בכך צורך ממשי, כמבואר להלן).התובעת מסתמכת על עלויות הנגבות ממנה במקומות אחרים לפי אגורות לליטר: 3, 7, 10 ו- 18. הדברים באו מפיו של מר לקס ללא אסמכתאות. הנתבעת מסתמכת על דבריו של מר חזן, אשר מצידו הביא דף חישוב של בדיקה כלכלית לשנת 2000 (נ/8) שנעשה על-ידי חברה מסוימת ונועדה לתת תחזית לעיריה לשנת 2010. לבדיקה כלכלית זאת אין ליתן משקל רב. ראשית, אין בפנינו חוות דעת מסודרת ואין אנו יודעים על אלו נתונים הסתמכה הבדיקה, והאם נעשה מחקר השוואתי. שנית, הבדיקה הינה לשנת 2000 והתביעה שבפנינו דנה בשנים קודמות. שלישית, בדיקת הנתונים במסמך נ/8 מראה, כי התקורה לחישוב היא מקסימלית וכוללת מרכיבים מייקרים ביותר, הראויים לבדיקה מדוקדקת.
התובעת הציגה נתונים על תשלומים בפועל עבור כל ליטר בעיריות אחרות. הנתבעת הציגה חישוב כלכלי. הפער בין הצדדים הינו בין 7 אג' לבין 37 אג' לליטר, פער שאינו סביר בעליל וטעון בירור יסודי.
נראה, כי טענות הצדדים בדבר עלויות הפינוי בפועל אינן רלוונטיות לצורך הכרעה בענין הנדון, ובוודאי שלא לסוגיית ההשבה. התובעת היתה פטורה מארנונה. כפי שכבר נאמר לעיל, חיובה של התובעת באגרת פינוי אשפה, נועד לעקוף את הפטור שהוענק לתובעת בפקודת הפיטורין, והיה בניגוד לפקודה שפטרה את התובעת מחיוב ארנונה. הנתבעת היתה מחוייבת לספק את השירות של פינוי אשפה לתובעת אפילו ללא תשלום. על כן, טענת הנתבעת כי הוציאה את הכספים שנגבו למטרה של פינוי אשפה, אין בה כדי לפטור את הנתבעת מהשבה.
ההשבה
14. תשלום אגרת האשפה בוצע על בסיס חקיקת משנה בטלה. סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט התשל"ט - 1979 קובע:
"1. (א) מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן - הזוכה) שבאו לו מאדם אחר (להלן - המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכיה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או בלתי סבירה - לשלם לו את שוויה.
(ב) אחת היא אם באה הזכיה מפעולת הזוכה, מפעולת המזכה או בדרך אחרת".
האם הוראה זו חלה על המקרה הנדון? האם חייב הנתבע בהשבה?
ב"כ התובעים הפנה בסיכומיו לפסה"ד האנגלי
Woolwich Equitable Building Society V. Commissioners OF inland Revenus [1992] 3 W.L.R 366, שם שולם מס על בסיס תקנות בטלות, ונפסקה שם השבה לטובת החברה ששילמה את המס, ביודעה כי התקנות בטלות.עמדה זו ניתן לקבל גם בדין הישראלי. תשלום שנעשה על בסיס חקיקה (או חקיקת משנה) בטלה, יכול שתזכה את המשלמים בהשבת הכספים ששולמו שלא כדין, אף אם שולמו ביודעין, ללא מחאה וללא אילוץ מפורש (ראה: רע"א 2911/95 אברהם נ' עירית רמת גן, פ"ד נג(1) 218 בעמ' 233; פרידמן, בספרו (דיני עשיית עושר ולא במשפט (תשנ"ח), כרך ב' בעמ' 956-957) . זאת, כל עוד לא ניתנה הסכמתו של המשלם תוך ויתורו על זכותו או מתוך הסכמה בפשרה (רע"א 2911/95, שם) . אומר על כך המלומד פרידמן בספרו הנ"ל, כרך ב' בעמ' 636:
"להשקפתי, אם נעשה תשלום על יסוד חיקוק בטל, לא ניתן לקבל טענה בדבר רצוניות התשלום, ללא ראיה של ממש לפיה ויתר המשלם על זכותו. העובדה, כשלעצמה, שנעשה תשלום על סמך חיקוק בטל, בלי שנעשה נסיון לתוקפו, איננה יכולה, לדעתי ללמד על כך שהתשלום היה רצוני, בעיקר אם נעשה התשלום לרשות השלטונית האחראית להוצאת דבר החקיקה (למשל, רשות מקומית ש"חוקקה" חוק עזר בטל). במילים אחרות, אפילו היה המשלם ער לבטלות החיקוק ואפילו לא ננקטו נגדו הליכי גביה שהיה בהם משום כפיה, אין הדבר צריך לשלול את זכותו להשבה. לפי גישה זו תישלל הזכות להשבה רק אם יסתבר שהתשלום נעשה במגמה לסיים את הפרשה ותוך ויתור על הזכות להשבת התשלום".
במקרה שבפני, בשנת 1999 החלה התובעת בפניות ודיונים עם הנתבעת בנושא אגרת האשפה, ורק בשנת 2000 הפסיקה התובעת לשלם את אגרת פינוי האשפה (פרוטוקול, עמ' 9; נספחים ו1, ו2, ו3 לתצהירו של מר לקס (ת/1)).
התובעת שילמה לאורך השנים ללא מחאה או השגה על התשלום. עם זאת, נראה כי אין המדובר בתשלום רצוני. יסודו של התשלום הוא בטעות של התובעת, ששילמה את אגרת פינוי האשפה, ללא ידיעה כי קביעת אגרת פינוי האשפה סותרת דבר חקיקה ראשית.
הקביעה בענין זה צריכה להיות ברורה - רשות שגבתה מס שלא כדין תחויב בהשבה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט (ע"א 7664/00 א' רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' עיריית חולון, פ"ד נו(4) 117, בעמ' 129).
טענת הפטור מהשבה
15. בבחינת סוגיית הפטור מהשבה במקרה הנדון, יש לבחון את שאלת תום הלב של הרשות, את ההסתמכות על המצב המשפטי שהיה קיים, ואת טענת שינוי המצב לרעה של העיריה וכי החזר יגרום לצמצום השירותים לתושבים, ולתביעות נוספות בעקבות זאת.
התובעת טוענת, כי גביית אגרת פינוי האשפה לאורך השנים נעשתה בחוסר תום לב.
הנתבעת טוענת, כי התובעת השהתה את תביעתה, דבר שגרם לה לשינוי מצבה לרעה, ולכן התובעת אינה זכאית להשבה או לסעד אחר שנתבע על ידה.
נבחן את התנהגות הצדדים ותום ליבם ואת השפעתם על סוגיית ההשבה, כמו כן יש לבחון את האינטרסים הציבוריים הנוגעים לענין.
16. סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט תשל"ט-1979 קובע, כי בנסיבות מסויימות יהיה הזוכה פטור מהשבה:
"2. פטור מהשבה
בית המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכיה לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת".
כאמור, טוענים הצדדים אחד כנגד השני טענות בדבר חוסר תום לב.
תום הלב הנדרש מרשות ציבורית, והעיריה בכלל זאת, בעת הפעלת סמכויותיה לקביעת תשלומי מיסים או אגרות וכן בגבייתם, הינו תום לב ברמה גבוהה. רשות ציבורית שגבתה שלא כדין מסים, ורוצה לזכות בהגנה המצויה בסעיף 2 הנ"ל, קרי פטור מלא או חלקי מהשבה, צריכה להוכיח כי פעלה בתום לב (ד' פרידמן בספרו הנ"ל, בעמ' 1183-1184; ע"א 588/87 כהן נ' שמש פ"ד מה(5) 327-329). בחינת התנהגותו של התובע (המשלם) הינה חיונית לצורך קביעת שיעור ההשבה (פרידמן, עמ' 1184). שיהוי בהגשת התביעה הינו שיקול המשפיע על ההשבה, וכלול במסגרת שיקול הדעת הנתון לשופט לפי סעיף 2 לחוק הנ"ל (פרידמן בספרו הנ"ל, כרך ב', בעמ' 1199), וכדבריו של פרופ' פרידמן בספרו הנ"ל:
"... שיהוי יכול לשמש ראיה לוויתור או להסכמה. כמו כן עשוי להיות קשר בין שיהוי לשינוי מצב. ככל שחלף פרק זמן ממושך יותר עד לדרישת ההשבה, כן גדלה ההסתברות שהנתבע אכן שינה מצבו בהסתמך על הכספים שקיבל. ניתן אף לתאר מקרים, שבהם מחמת משך הזמן שחלף, יניח בית המשפט, כמובן מאליו, שחל שינוי במצב או שיסתפק בהוכחה מינימלית לשם כך. יתירה מזאת, הואיל וההגנה הכללית היא בשקול דעת בית המשפט, ניתן יהיה להתחשב בשאלת השיהוי במסגרת שיקול דעת זה" (פרידמן בספרו הנ"ל, בעמ' 1198- 1199).
העיקרון הכללי של השיהוי במשפט האזרחי הינו כי השימוש בו ייעשה "בנסיבות חריגות בלבד", כי "הנטל על הטוען לסילוק תביעה מחמת שיהוי הוא כבד ורב בנסיבות הענין" (ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (טרם פורסם) סעיף 15 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). דומה, כי בתביעות שעניינם גביית מס ללא בסיס חוקי, תחולתו של עקרון השיהוי הכללי הנ"ל צריכה להיות מצומצמת עוד יותר. בפסק הדין בענין תלמוד תורה הנ"ל צוין עוד כי מקום שיש פגיעה חמורה בשלטון החוק, תדחה טענת שיהוי אף אם היא פגעה באינטרסים מוכרים (סעיף 16 לפסק הדין). אין חולק כי גביית מס ללא בסיס חוקי מהווה פגיעה חמורה בשלטון החוק, מה עוד שהנתבעת קיבלה התראה על כך ממשרד הפנים, כפי שנראה להלן.
במקרה שבפני, גביית המס הבלתי חוקית על ידי העיריה לאורך שנים, תוך נסיון לעקוף את הפטור שניתן לתובעת בפקודת הפטורין, מהווה חוסר תום לב.
לבית המשפט הוגש חוזר שהוצא ע"י מנכ"ל משרד הפנים (חוזר מסעיף 92/6 מיום 7/4/92), אשר קבע כי משרד הפנים מתנגד לחיוב בגין אגרת פינוי אשפה, וכך נאמר בקטע הרלוונטי לעניננו:
"כפי שהודענו מספר פעמים בעבר, המשרד מתנגד לחיוב בעלי או מחזיקי נכסים, המשוחררים על פי דין מתשלום ארנונה, ב-1/3 מסכום הארנונה שהיו חייבים לשלם - אלמלא השחרור - בתור אגרת פינוי אשפה ו/או אגרת שירותים. זאת מאחר ובדרך כלל אין קשר בין סכום החיוב באגרה לבין תוצאות הרשות המקומית, בגין פינוי אשפה ו/או מתן שירותים לאותו נכס. על כן, לא יעביר המשרד לפרסום, חוק עזר שבו כלול חיוב זה.
במקום החיוב ב- 1/3 מסכום ארנונה, רשאית הרשות המקומית לחייב בעלי או מחזיקי נכסים אלה באגרת פינוי אשפה. אגרה זו תחושב בהתאם להוצאות פינוי האשפה ומשקל האשפה המפונה. כן ניתן לחייבה באגרה אחידה על פי נתונים ממוצעים ברשות" (ת/1 - נספח ז/2).
חוזר המנכ"ל הופנה, לפי האמור בכותרתו, אל "ראשי העיריות". העיריה התעלמה מחוזר זה שלשונו ברורה וחד משמעית ובמקום לפעול לגביה לפי הוצאות פינוי אשפה בפועל, המשיכה בדרך הנוגדת את הדין. לפיכך, קיים פגם ממשי בתום ליבה של הנתבעת. הפגם בתום הלב חמור עוד יותר, כיוון שהחוזר הנ"ל אינו הראשון, ובפתיחתו צויין "כפי שהודענו מספר פעמים בעבר...", וכיוון שהנתבעת אף לא הוכיחה כי עשתה נסיון לבדוק הנושא או לדון בו.
מצד שני, גם תום ליבה של התובעת, כפי שמשתקפת מהתנהגותה הינו בעייתי.
התובעת מציינת בכתב התביעה, כי היא מעניקה שירותים רפואיים ללמעלה משלושה וחצי מיליון מבוטחים (סעיף 1.1 לכתב התביעה וכן ת/1 סעיף 4). אין המדובר באדם פרטי ממנו גבו מס יתר או בלתי חוקי, אלא מדובר בגוף גדול עם מנהלים ויועצים משפטיים, שיכל למחות על התשלום וכן לפתוח בהליכים משפטיים בדרישה לבטל את חיובו זה. התובעת פנתה לבית המשפט בתביעה זו רק לאחר שנים רבות בהם שילמה את אגרת פינוי האשפה. התובעת השהתה מחאתה בענין זה זמן רב והחלה לפעול רק בשנת 1999.
17. הנתבעת טענה כי למצבה הכספי יגרם נזק כבד אם תתקבל תביעתה של התובעת. משה לוי, מנהל אגף השומה והגבייה בגזברות התובעת, הסביר כי קבלת תביעה זו עלולה להביא לתביעות רבות נוספות כנגד העיריה מצד גופים פטורים (תצהיר מר משה לוי, בסעיף 7). לוי פירט בתצהירו את הסכומים שגבתה העיריה מהגופים הפטורים במשך השנים הרלוונטיות לכתב התביעה, ואמר כי המדובר בכ- 318 מיליון ₪ (קרן בתוספת הצמדה וריבית נכון ליום 13/2/03). החזרת סכום זה, המהווה כ- 30% מהכנסות הנתבעת מארנונה בשנת כספים אחת, עלול להביא לצמצום ניכר של השירות שינתן לתושבי העיר (סעיף 9 לתצהיר).
טענת הנתבעים בדבר שיבוש במצבה הכספי של העיריה, אינו יכול להיות בעל המשקל היחיד או המכריע במקרים כגון אלו, אם כי לא ניתן להתעלם כליל משיקול זה (בענין שיקול זה ראה: ד' פרידמן, בספרו הנ"ל, כרך ב' עמ' 878; ראה גם: בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור פ"ד נ(2) 793).
18. המסקנה העולה ממכלול השיקולים הללו היא, כי ההשבה ושיעורה, צריכות לנבוע מאיזון בין כל האינטרסים האמורים, הן של התובעת והן של הנתבעת, זאת במסגרת בחינת הפטור "מטעמי צדק" המצוי בסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט.
התובעת הציגה פסיקה בה חוייבו רשויות מקומיות לשלם מלוא סכום התביעה עד תקופת ההתיישנות. הנתבעת הציגה פסיקה בה נקבע כי עיקר התביעה נדחית עקב שיהוי והיא תתקבל רק מעת הגשתה או מיום פסק הדין הראשון של בית-המשפט העליון בענין עירית חיפה שאז הובהר המצב המשפטי.
19. האינטרס הציבורי המובהק ביותר הינו שמירה על שלטון החוק. המקרה שבפנינו קשור ישירות לכך: הנתבעת לא שמרה על החוק בהטילה מס ללא בסיס חוקי, ועשתה כן בחוסר תום לב וביודעין, כשהיא מתעלמת מהודעת משרד הפנים. אנו מצפים מכל אזרח לשמור על החוק ועל אחת כמה וכמה מרשות ציבורית כמו הנתבעת, אשר חלק חשוב מתפקידה כרשות מקומית הינו לדאוג לאכיפת החוק. שילוב שני אלה: האינטרס הציבורי בקיום שלטון החוק והפגם בתום הלב, היו צריכים להוביל למסקנה, כי על הנתבעת להשיב כל הכספים שקיבלה שלא כדין.
בפסק הדין בבג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1)(9) נדונה עתירה בענין אישורים שניתנו לרשויות מקומיות להעלאת שיעור הארנונה. בענין שיהוי אמר בית-המשפט העליון דברים אלה:
”בגדר השיקולים שייבחנו לענין דחיית העתירה מחמת שיהוי, יביא בית-המשפט גם את השיקול של מידת הפגיעה בשלטון החוק. ההלכה שיצאה מלפני בית משפט זה, ואין בקרבנו עוררין עליה, הינה כי פגיעה חמורה בעקרון החוקיות יש בה בנסיבות מסוימות כדי להטות את הכף ולהביא לקבלת עתירה על אף השיהוי שבהגשתה. תוצאה כזו ראויה היא גם אם יש בשיהוי שבהגשת העתירה כדי לפגוע באינטרסים חשובים של הרשות המנהלית, אינטרסים הראויים בדרך כלל להגנה" (202 מול ה-ו).
בהמשך פסק הדין קובעת כב' השופטת בייניש את השיקולים העיקריים לקבלה או דחיה של טענת שיהוי:
א. מידת הפגיעה בעקרון החוקיות - האם מדובר באי-חוקיות חמורה.
ב. היחס בין טיבו ועוצמתו של הפגם אל מול הנזק שיגרם לרשות ולציבור ובעיקר בגופים מתוקצבים.
ג. משך השיהוי.
מפסיקה זו עולה, כי על אף הפגיעה בשלטון החוק ועל אף חוסר תום הלב של הנתבעת, יש לבדוק את האינטרס של הנתבעת אשר פעלה במשך שנים על-פי תקציב שנתי, שינתה מצבה ונתנה שירותים לכלל התושבים על סמך תקציב זה, וכן כי שירותי הנתבעת לכלל תושביה עלולים בהחלט להיפגע אם תאלץ להחזיר לתובעת (ולרבים אחרים) סכומי כסף של שבע שנים. מצב כזה עלול לגרום להכבדה קשה על קופת העיריה ולגרום לצמצום ניכר בשירותים שתספק, לרבות שירותים לתובעת.
20. האיזון הנכון בין הפגיעות הצפויות לכל צד, הוא שצריך להכריע בסופו של דבר, ואיזון כזה מחייב לקבל בחלקה את טענת השיהוי, שכן מדובר בשיהוי רב שנים. גדר הזמן הראוי, תלוי בנסיבות כל מקרה ומקרה. בבג"צ אמקור הנ"ל נקבע כי די בשיהוי של שנה וחצי למחיקת העתירה, אך לא התקבלה טענת השיהוי לגבי השנה התקציבית השוטפת, אף שהעתירה הוגשה אחרי 9 חודשי תקציב. הנסיבות שבפנינו שונות: ראשית, בתיק זה אי החוקיות הינה מהותית. שנית, נמצא פגם חמור בתום הלב של הנתבעת. נסיבות אלה לא נתקיימו בפסק הדין בענין אמקור.
שקלול כל אלה מביאני למסקנה שיש לקבל את טענת השיהוי לשנים 1993-1997 בלבד. בשנת 1999 כבר פנתה התובעת לנתבעת בענין אגרת האשפה ושנה נוספת (1998) מבטאת האיזון בין האינטרסים שפורטו לעיל ועל מנת שחוטא בחוסר תום לב ואי חוקיות - לא יצא נשכר.
התוצאה
21. התובעת לא ביקשה בסיכומיה פסק דין הצהרתי אלא כספי בלבד. בשל מסקנתי דלעיל אני מחייב את הנתבעת להשיב לתובעת את הסכומים ששילמה כדלקמן: 729,553 ₪ (1998) בתוספת ריבית והצמדה מיום 30.6.98; 759,163 ₪ בתוספת ריבית והצמדה מיום 30.6.99, כמו כן תשא הנתבעת בהוצאות משפט וכן שכר טרחת עו"ד בסך 75,000 ₪ + מע"מ.
ניתן היום ה באב תשס"ג (3 באוגוסט 2003) בהעדר הצדדים.
יעקב צבן, שופט