עת"מ 1239/03 עיריית הרצליה נגד 1. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון 2. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז 3. מינהל מקרקעי ישראל 4. יקום פיתוח בע"מ 5. קיבוץ יקום - "יקום" קיבוץ השומר הצעיר להתיישבות שיתופית חקלאית בע"מ 6. אינטל אלקטרוניקה 7. פיצה האט ישראל 2002 (שותפות מוגבלת) 8. דור אנרגיה (1988) בע"מ 9. אלון - חברת הדלק לישראל בע"מ 10. דורגז בע"מ 11. Wiseband Communication Ltd 12. Metalink Ltd 13. נ.צ.מ סחר Texaco 14. Dune - Semiconductors Ltd בבית המשפט המחוזי תל – אביב יפו בשבתו כבית משפט לעניניים מנהליים בפני כב' השופט עוזי פוגלמן [31.7.2003] בשם העותרת: ד"ר ר' הר זהב ועו"ד ל' כץ פסק דין 1. עניינה של עתירה זו בדרישת העותרת, כי שימושים אותם מתירה תכנית בניה לתעשיה שחלה על מתחם אזור התעשייה החדש של קיבוץ יקום, יוגבלו אך ורק למפעלים שהם חלק ממפעלי התעשייה של קיבוץ יקום. להשקפת העותרת, אין להתיר שימושים שהותרו בתכנית, לחברות ול"עסקים חיצוניים", אשר שוכרים את המבנים שהוקמו באזור התעשייה. דרישה זו של העותרת נגזרת מפרשנותה לתכנית אשר חלה על אזור התעשייה. נעמוד, בראשית הדברים, על התשתית העובדתית הצריכה לעניינה של העתירה. רקע עובדתי 2. קיבוץ יקום (המשיב 5 – להלן הקיבוץ) נוסד בשנת 1947, וחבריו מצאו מחייתם – בתקופה הראשונה - בעיקר בעבודה חקלאית. בשנת 1965 הקים הקיבוץ את מפעל "פלסטיב", מפעל לייצור מכלי פלסטיק.נ בראשית שנות התשעים, כחלק מחיפוש אחר מקורות פרנסה נוספים עקב צמצום אפשרות הפרנסה מחקלאות, הוקמו בקיבוץ אתר תיירות ונופש וכן תחנת תדלוק, ואף נהגה רעיון להקים פארק תעשיית מדע. למטרה זו הוקמה חברת יקום פיתוח בע"מ (המשיבה 4 - להלן יקום פיתוח, שהקיבוץ מחזיק ב- 50% ממניותיה, ולחבריו ייצוג שווה בהנהלת ודירקטוריון החברה). 3. הקיבוץ ויקום פיתוח החלו בהליכים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שהוחכרה לקיבוץ על ידי מינהל מקרקעי ישראל, לשטחי מסחר ותעשייה. זאת במסגרת תכנית להרחבת אזור התעשייה הקיים, בגדרו של ס' 4 (א1)(2) לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן – 1990 (להלן – החוק או חוק הוראת השעה). סעיף זה הקנה לועדה לבניה למגורים ולתעשייה שהוקמה מכח החוק (להלן – הול"ל), סמכות לדון ולהחליט באישור תכנית מיתאר שעניינה ייעוד שטח לתעשייה לשם הרחבת אזור תעשייה קיים.ב התכנית "חש/בת/109, שינוי לתכנית מס' חש/10/ 2, חש/30 /1 ותכנית משמ/41 (חש), הרחבת אזור התעשיה – קיבוץ יקום", (להלן – התכנית), הובאה לדיון (טרום הפקדה) - ביום 18.4.94 - בפני צוות מייעץ. העמדה התכנונית שהוצגה באותו שלב, היתה שלא להתיר במסגרת התכנית שימושים של משרדים, מסחר ומסעדות, על מנת שלא יתאפשר להקים במקום אזור מסחרי.ו ביום 27.10.94 החליטה הול"ל להפקיד את התכנית, בתנאים שנקבעו, וביניהם "הגדרה ברורה של תכליות ושימושים". ב"כ המשיבים 2- 3 (להלן – המדינה) מציין, כי הפרוטוקול המתומלל של הדיון בהפקדת התכנית לא אותר בתיק הול"ל. עם זאת, אותר במחסן הועדה דיסקט המכיל פרוטוקול. תדפיס הפרוטוקול צורף לתגובת המדינה (נספח ז'). מן הפרוטוקול לא ניתן לעמוד בבירור על זהות הדוברים והמשתתפים. לטענת המדינה, מן התדפיס עולה כי הוצג מצג, ככל הנראה על ידי נציגי הקיבוץ, לפיו הרחבת איזור התעשיה דרושה למיזמים של הקיבוץ, כגון ארכיבאות ממוחשבת. בעקבות החלטת ההפקדה תוקן תקנון התכנית, בהתאמה להסתייגות התכנונית שהועלתה בדיון הצוות המייעץ. בין היתר תוקן סעיף 6.1.1 לתקנון התכנית אשר קובע תכליות ושימושים המותרים ב"שטח תעשיה": "שטח המיועד להקמת מפעלי תעשיה, המיועדים לצרכי ייצור, מלאכה ואחסנה, במסגרת מפעלי קיבוץ יקום".נ סעיף 6.1.2 לתקנון התכנית מוסיף תכליות ושימושים נוספים: "משרדים, חנויות מפעל, אולמות תצוגה הקשורים לתעשיה במקום, בתחומי המפעל." שטחה הכולל של התכנית הינו כ-99 דונם. מטרות התכנית, כמפורט בס' 5 לתקנון, הינן הרחבת אזור התעשייה של קיבוץ יקום, שינוי יעוד משטח חקלאי לשטח תעשייה, ומשטח למבנה משק לשטח לתעשיה, התווית דרכים ועוד.ב התכנית מתווה חמישה מגרשים. מגרש אחד, בן 40.3 דונם, שהינו בגדר הרחבה של מגרש קודם שהיה מיועד לתעשייה על פי תכניות קודמות, תוך הגדלת זכויות הבנייה במסגרתו.ו מדרום למגרש זה, מתווה התכנית ארבעה מגרשים בשטח כולל של 37.7 דונם. העתירה נסבה על השימוש בארבעה מגרשים אלה.נ דבר הפקדת התכנית פורסם ברשומות. לתכנית לא הוגשו התנגדויות. בנסיבות אלה, בהעדר החלטה אחרת של הועדה ובהעדר הודעה של שר הפנים כי התכנית טעונה אישורו, ראו את התכנית כמאושרת ביום 3.8.95 [לפי סעיף 5(8) לחוק הוראת השעה]. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 1.2.96.ב במסמך הסביבתי, שהינו אחד ממסמכי התכנית, הובהר כי אזור התעשייה מיועד להרחבת מפעל הפלסטיק הקיים, וכן למפעלים עתירי ידע, שבאותו שלב זהותם לא היתה ידועה. בנספח הבינוי העקרוני של התכנית הוצג מבנה מתוכנן לפרטים במגרש מס' 1, שהיה מיועד להשכרה לחברת אורביט-אלחוט טכנולוגיות בע"מ, העוסקת בתעשייה עתירת – ידע והינה חברה "חיצונית"; היינו נעדרת זיקה לקיבוץ. התייחסות להשפעות הסביבתיות של מפעל זה מופיעה גם בשלב מאוחר יותר, ב"חוות דעת סביבתית לצורך מתן היתר בניה למבנה רב תכליתי באזור התעסוקה יקום".ו 4. ביום 15.11.95 הודיע מינהל מקרקעי ישראל (להלן – המינהל) לקיבוץ, כי הנהלת המינהל אישרה החלת החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 717, על המקרקעין שהתבקש שינוי ייעודם מחקלאות לתעשייה.נ נעשה כאן אתנחתא ונזכיר כי החלטה 717 (בהמשך להחלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל ברוח דומה), באה לענות על צרכי תעסוקה ביישובים החקלאיים, על ידי שינוי הייעוד של קרקעות חקלאיות למטרת הקמת מפעלים עליהם, על מנת שישמשו מקור לתעסוקה ולפרנסה. ההחלטה אפשרה ליישובים החקלאים המעונינים בכך, לפתח אזורי תעשייה בחלקים מן הקרקע שחכרו מן המינהל. לגבי קרקע המיועדת למפעל (כמשמעותו בחוזה החכירה של הקיבוץ), נחתם חוזה חכירה נפרד בין המינהל ובין הקיבוץ, או התאגיד שבשליטת הקיבוץ (החזקה של 26% ממניות התאגיד מהווה שליטה על פי תנאי ההחלטה). לפי חוזה החכירה של הקיבוץ ("חוזה המשבצת") מיום 26.10.89, "מפעל" הינו שטח קרקע הנועד לשמש לתעשיה, לבתי הבראה ונופש, לחניונים (קמפינג), לתחנות דלק ולבריכות שחיה מסחריות, או לכל מטרה עיסקית אחרת שאינה "משק חקלאי".ב (נזכיר, למען השלמת התמונה כי החלטה 717 בוטלה על ידי בית המשפט בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(6) 25, אם כי לביטול אין השלכה על העסקה הנדונה שהושלמה עוד קודם לכן).ו ב"כ המדינה מוסיף ומציין כי החלטות מועצה נוספות על תיקוניהן (750, 830 ,834) מאפשרות החכרות משנה והשכרות משנה של המקרקעין, ללא צורך בהסכמת המינהל. ביום 2.5.99 נכרת חוזה פיתוח בין המינהל לבין יקום פיתוח. בחוזה זה נקבע כי המינהל יהיה מוכן להחכיר ליוזם את המקרקעין, לאחר פיתוח המקרקעין ובניית המבנים, בהתאם ללוח זמנים שנקבע. חוזה חכירה אכן נחתם, בהמשך, ביום 11.4.02.נ 5. בתאריכים 11.5.99 – 30.10.01 ניתנו על ידי הועדה המקומית היתרי בניה ל- 4 מבנים, לשימוש של תעשייה עתירת ידע. עבודות הפיתוח במתחם אזור התעשייה החלו בשנת 1998, ועד לשלב הנוכחי הושלמה בניית המבנים (לשלושה מהם ניתן – עד לשלב הנוכחי – "טופס 4").ב בד בבד עם הפעולות האמורות, החלה יקום פיתוח בשיווק שטחים במבנים, תחת השם המסחרי "יורו- פארק" ובפרסום הפרויקט, כפארק המיועד להשכרת שטחים למפעלי תעשייה ועסקים שונים. החל מחודש מאי 1999 פורסם הפרויקט באתר אינטרנט, וממועד זה עד מאי 2002 בשלטי חוצות גדולים בכביש חיפה-ת"א. כמו כן פורסמו 40 מודעות בעתון "גלובס" החל מיוני 1999 ועד אוגוסט 2001, בגודל שנע בין רבע עמוד לעמוד שלם. בנוסף ניתנה לאתר תהודה נרחבת בעתונות. בין השאר צויין כי הפארק מיועד למשרדים ולחברות היי-טק, וכי מפעלי תעשייה שונים מתעניינים בשכירת שטחים. עוד צויין, כי הושקעו בפרוייקט עשרות מליוני דולרים (לרשימת פרסומים ר' נספח כד' – כו' לתגובת יקום פיתוח ונספחים ט"ז – י"ז לתגובת הקיבוץ).ו מינהל מקרקעי ישראל היה מודע למתכונת השימוש המיועדת. ממכתבו של השמאי המחוזי באגף שומת מקרקעין, משרד המשפטים, מיום 10.6.99, למינהל מקרקעי ישראל (נספח כא' לתגובת המשיבה 4), עולה בבירור המודעות לפרסומים בדבר הקמת "פארק עסקים אירופאי" לחברות היי-טק, משרדים גדולים ועסקים. ממכתב השמאי המחוזי למינהל מקרקעי ישראל מיום 22.10.00 (נספח כג' לתגובת המשיבה 4), עולה כי לא היתה כל הסתייגות מכך, כל עוד מדובר בשימושי התעשייה אותם מתירה התכנית, ולא ב"שמושים מסחריים, דוגמת שפיים". בניית המבנה הרב תכליתי הראשון הסתיימה ביולי 2001. על פי חזותו, ברור כי אין מדובר במפעל חרושתי, המהווה הרחבה של פלסטיב, או מפעל דומה, אלא במבנה לתעשיות עתירות ידע. בסמוך לאחר השלמת הבנייה, אוכלס המבנה הראשון בעסקים שונים, שצורפו כמשיבים לעתירה, וברור שאינם מפעלי תעשייה של קיבוץ יקום. על זהותם של עסקים אלה ניתן היה ללמוד מן השילוט שהוצב במקום. כיום בניית הפארק הושלמה. אכלוס בנין מס' 1 הושלם, בנין מס' 2 אוכלס בחלקו ויקום פיתוח נמצאת במו"מ לאכלוס שטחים נוספים. עד כה השקיעה יקום פיתוח בבניית הפארק סכום כולל של 46 מליון דולר. בימים 17.3.03 ו-2.4.03 פנתה העותרת בכתב, לראשונה, למשיבים 1- 3. במכתבים נטען כי התכנית אינה מתירה שימושים של גורמים חיצוניים, שאינם נמנים על מפעלי התעשייה של הקיבוץ. משיבים אלה נתבקשו למנוע את מה שהעותרת מכנה "שימושים שלא כדין". בסמוך לאחר מכן הוגשה העתירה, במסגרתה מבוקש להצהיר כי אסורים במתחם, עסקים ושימושים שאינם מפעלי תעשייה של קיבוץ יקום ("עסקים חיצוניים"). עוד התבקש, להורות לגורמי האכיפה להפסיק פעילותם של שימושים כאמור, ולמנוע אכלוסם במתחם הפארק. טענות הצדדים 6. העותרת טוענת, כי השימוש אותו מתירה התכנית הינו למפעלי תעשייה של הקיבוץ בלבד. את טענתה זו מבססת היא על לשונו של ס' 6.1.1 לתקנון התכנית המתייחס להקמת מפעלי תעשיה "במסגרת מפעלי קיבוץ יקום", ועל כך שמטרת התכנית הינה הרחבת אזור התעשייה הקיים של הקיבוץ. ב"כ העותרת מפנה לשינויים שחלו בניסוחו של תקנון התכנית, לצמצום התכליות והשימושים שאושרו לעומת אלה שהוצעו לפני הפקדת התכנית, ולמצג שהציגו נציגי הקיבוץ בדיון לקראת ההפקדה (נספח ז' לתגובת המדינה). כל אלה תומכים להשקפתו בפרשנות לה הוא טוען –ייעוד השטח למפעלי תעשייה של הקיבוץ, או כאלה שהוא שותף בהם. העותרת אף מפנה לתכנית מתאר מחוזית, מחוז המרכז, תממ/3 שינוי מס' 21 (להלן תממ 21/3. המועצה הארצית לתכנון ולבניה החליטה לאחרונה לאשר תכנית זו בתנאים. עד לשלב זה, התכנית טרם פורסמה למתן תוקף). לטעמה, מגמות התכנון המחוזי, כפי שהן עולות מתכנית זו (סעיפים 3 ו-4.2.2), מבהירות, כי הקמת מתחם תעסוקה חדש בעל השפעה על האזור, תתאפשר רק בעקבות בדיקות וסקרים השוואתיים. זאת, על מנת למנוע בזבוז משאבים וכדי לענות על צרכי כלל הרשויות. בעניננו, משלא נעשו בדיקות וסקרים, ברור כי מתחם התעשייה מיועד לצרכים מקומים של קיבוץ יקום בלבד, בלא לאפשר הכנסת גורמים חיצוניים באופן שיכול להשפיע על אזורי תעסוקה מחוץ לגבולה של התכנית. לא סביר להעניק לקיבוץ - שמונה 350 חברים - איזור תעסוקה, שההכנסות הצפויות ממנו ראוי שייטיבו עם רשות שבה מתגורר מספר גדול בהרבה של תושבים. לעמדת העותרת, ניתן להטיל הגבלות על השימושים, כאשר אלה מעוגנות בשיקולים תכנוניים (כמו במקרה שבפנינו). העותרת טוענת כי העדר הגבלה על שימושים על ידי הגורמים החיצוניים בפארק יפגע בה, בשל כך שהדבר יגרום לעזיבת עסקים המצויים כיום בהרצליה. העזיבה תפגע בהכנסות העירייה מארנונה ומסים, ועלולה להוריד לטמיון השקעות רבות בתשתית בהרצליה. מעבר לפגיעה זו, טוענת העותרת כי מתייצבת היא להגן על אינטרס כלל הציבור באכיפת דיני התכנון והבניה, ולמנוע חלוקה לא נאותה של מקרקעי ישראל, הנוגדת את עקרונות מדיניות ניהול הקרקעות של המדינה ואת עקרונות המינהל התקין. אשר לטענת השיהוי שהועלתה כנגד העתירה – העותרת מבהירה כי אינה תוקפת את התכנית ואת ההיתרים, כי אם את השימוש שנעשה בפארק התעשייה. המועד בו נודע לעותרת השימוש שנעשה במקום, הוא המועד הרלבנטי לענין טענה זו. ב"כ העותרת מבקש להבחין בין חברות ששכרו שטחים במתחם בתום לב, להן יש להקצות תקופת התארגנות מתאימה לסיום השימוש, לבין היזמים – הקיבוץ ויקום פיתוח - שיוכלו להמשיך במיזם אך ורק בכפוף לפרשנות הנכונה של התכנית. לענין השיהוי הסובייקטיבי נטען, כי לא הוכח בפועל מהו מועד ידיעתה של העירייה בדבר השימוש, ולכן אין לקבל את הטענה בהקשר זה. לעניין השיהוי האובייקטיבי נטען כי אין תיעוד של הוועדה המקומית, המתייחס מפורשות לאפשרות השכרה לגורמים חיצוניים. בנסיבות אלה, נוכח הוראות התקנון עליהן עמדנו ותכלית התכנית, אין מדובר בהסתמכות לגיטימית של היזמים על פרשנות שנתנו הרשויות לתכנית, ומכאן שהיסוד האובייקטיבי אינו תומך בקבלת טענת השיהוי. בנפרד מכך, הפרת הוראות התכנית הינה בבחינת פגיעה משמעותית בשלטון החוק. מכל הטעמים המצטברים, טענת השיהוי אינה יכולה למנוע את מתן הסעד המבוקש בעתירה. בשולי הדברים נזכיר את בקשתו של ב"כ העותרת (אליה הצטרף גם ב"כ המדינה), לא ליתן משקל, או להתעלם מתצהירה של אדר' רננה ירדני גולן, שהוגש מטעמו של הקיבוץ. גב' ירדני כיהנה בזמן הרלבנטי כמתכננת מחוז המרכז, והיתה מעורבת באישור התכנית. בתצהירה מפרטת היא את מסקנתה בשאלה הפרשנית המסורה להכרעה. ב"כ העותרת טוען כי תוכנית היא "דין", ככזו תפורש היא על ידי בית המשפט, ומכאן שאין להזקק לתצהיר שמהותו היא פרשנות הדין. 7. המשיבה 1 (להלן – הועדה המקומית) טוענת כי דין העתירה להדחות, בין על הסף, ובין לעיצומה. בראש ובראשונה נטען, כי דינה של העתירה להדחות בשל השיהוי שבהגשתה. דבר קיומם של התכנית והפרוייקט היו ידועים שנים רבות. למרות זאת, העותרת אינה מציינת מתי נודעו לה העובדות עליהן מבססת היא את העתירה. עוד הודגש, כי מחוות דעת הסביבתית שהוגשה לפני הוצאת היתרי הבנייה (בה הוזכרה, כמפורט לעיל, חברת אורביט, שהיה ברור שאין לה כל זיקה לקיבוץ), עולה בבירור כי מדובר בשטחים הניתנים להשכרה למפעלים בכלל ולמפעלי היי טק בפרט. הועדה המקומית ידעה זאת והדברים היו מקובלים עליה. עוד נטען כי לעותרת אין זכות עמידה להגן על אינטרסים עסקיים של אחרים, ולמנוע קיומה של תחרות חופשית ומעבר שוכרים מאתר לאתר לפי שיקוליהם העסקיים. העותרת אף נעדרת מעמד לבחון את קיום הוראות התכנון בתחומי רשויות מקומיות אחרות. בנפרד מהאמור נטען, כי העתירה נעדרת תשתית עובדתית בהתייחס לפגיעה הנטענת בעותרת. אין שום עובדה המצביעה על עזיבת עסקים מהרצליה לפארק התעשייה ביקום; מה גם שעזיבת עסקים, גם אם היתה קיימת בפועל, אינה מהווה טעם לאי תשלום ארנונה לעותרת (למעט תקופה קצרה בגינה יכול להנתן פטור). בנפרד מכך, התצהיר התומך בעתירה, אינו מפרט כלל את תפקיד המצהירה וזיקתה לנושא העתירה.ב לגוף העתירה נטען, כי הרחבת אזור תעשייה קיים, אין משמעה כי השימושים באיזור המורחב יהיו של הקיבוץ בלבד. התכנית אושרה מכח חוק הוראת השעה, לו ניתנה פרשנות מרחיבה ככזה הבא להגביר את היצע הבניה במדינה, הן למגורים והן לתעשייה. אין אפוא יסוד לפרשנות שתגביל את השמוש לקיבוץ יקום בלבד. הועדה המקומית מוסיפה, כי "כל מתכנן בר דעת ובכלל זה אנשי מוסדות התכנון אשר אישרו את התכנית, ידעו כי מפעלי קיבוץ יקום הקיימים והקיבוץ, אינם זקוקים לניצול עיקר שטחי הפרוייקט למפעליו החרושתיים של הקיבוץ". ברור היה בעליל, כי לחברי הקיבוץ אין שימוש בארבעת המבנים הנוספים (בנפרד ממפעל הפלסטיק). התיבה "במסגרת מפעלי קיבוץ יקום", משמעותה כי שימוש התעשיה ייעשה בגדר מיקום פיזי וגאוגרפי זה. לחלופין, אם נקבל את גישת העותרת, לפיה תיבה זו נועדה להגביל את השימוש, הרי "מפעלי קיבוץ יקום" הינם כל פעילות כלכלית של הקיבוץ במתחם התעשייה, בהתאם לשימושים המותרים. השכרת המבנים, כלולה אף היא בגדר פעילות כלכלית זו (דבר העולה בקנה אחד גם עם הוראות החלטה 717 ועם חוזה החכירה של הקיבוץ). הועדה המקומית מציינת, כי אזור התעשייה נכלל בייעודו זה בתממ 21/3, וכי תקנון התכנית האמורה קובע כי תכניות שאושרו לפני יום תחילתה, יעמדו בתוקף על אף האמור בה. תממ 21/3 אינה מכילה אפוא כל הגבלה, בהתייחס לשימושים ולתכליות באזור התעשייה שביקום. 8. ב"כ המדינה מצדד בפרשנות לה טוענת העותרת. ב"כ המדינה מפנה לתמ"מ 21/3. לדבריו, המגמה התכנונית המשתקפת בתכנית המתאר המחוזית הינה התייחסות לאזורי תעסוקה אזוריים, בראייה על אזורית, ולא כמשרתים יישוב כזה או אחר. עם זאת מוסיף הוא, כי בהקשר הקונקרטי מורה התכנית המחוזית לסמן את אזור התעסוקה הנדון, בהתאם להוראות התכנית. זאת בהתאם לעקרון שהתכנית המחוזית אינה "פוגעת" בתכניות שאושרו, אף אם אלה עומדות בסתירה למגמותיה [סעיף 10(2)(ב) לתקנון תמ"מ 21/3 ]. לטענת המדינה, הכנת תכנית המתאר המחוזית עמדה ברקע הליכי התכנון של התכנית, ולכן יש ליתן משקל למגמה התכנונית המשתקפת בה. המדינה טוענת בנוסף, כי התוכנית הינה בגדר דין ויש להחיל עליה את הכלל הפרשני לפיו המחוקק אינו משחית מילותיו לריק. יש ליתן מובן לתיבה "במסגרת מפעלי קיבוץ יקום". תיבה זו נועדה להטיל מגבלה על השימושים התעשייתים במתחם, באופן שמונע שימוש זה ממפעלי תעשיה ללא זיקה לקיבוץ, למעט זו של השכרה. לעומת זאת, השכרה לאישיות משפטית אחרת לא תמנע שימוש של תעשייה, ובלבד שהאחרונה הינה מיזם תעשיה עיסקי, בו הקיבוץ שותף. הגבלת השימוש מהווה, לטעמה של המדינה, איזון בין שני שיקולים. האחד: הבטחת מקורות תעסוקה עבור הקיבוץ ותושביו, מתוך תפיסה תכנונית שהוא "חי המקיים את עצמו". זאת, על רקע הרציונל של החלטה 717, הקמת מפעלים שישמשו מקור לתעסוקה ולמלאכה. השני: שמירה על כך שמקורות התעסוקה המאושרים בתוכנית, לא ישמשו תחליף למקורות תעסוקה ברשויות אחרות, ולא יביאו ל"הברחת" התעסוקה מהן, ובכך להפחתת תקבולי הארנונה של האחרונות. שיקול אחרון זה הינו שיקול לגיטימי – כך הטענה - שכן תפקיד הרשויות העוסקות בתכנון אינו מוגבל לתכנון פיזי בלבד, אלא מביא הוא בחשבון שיקולים נוספים. הגבלת שימוש הינה בגדר פגיעה מידתית בזכות הקנין, הכפופה להוראות תכנית המתאר החלות. אין אף מניעה שתכנית תקבע את זהות המשתמש, ולא רק את מהות השימוש, ובלבד שקביעה זו משקפת אינטרס תכנוני. החלוקה למגרשים בתכנית אינה מעידה על העדר הגבלת שימוש, שכן אין מניעה שבכל מיזם עתידי יהיה הקיבוץ שותף עם משקיע אחר. עוד נטען, כי ככלל יש ליתן משקל לפרשנות שנתנה הרשות המוסמכת ולדיונים בשלבי התכנון השונים. פרוטוקול הדיון בול"ל, מהווה – לטענת המדינה – תימוכין לפרשנות לה היא טוענת. בצד עמדתה בשאלת פרשנות התכנית, המדינה אינה נוקטת עמדה בהתייחס לסעד שראוי ליתן בעתירה זו, ובלשונה, היא מותירה "לשיקול דעת בית המשפט הנכבד, בשים לב לשיהוי, ולאור מכלול הנסיבות, את תוצאות העתירה". 9. יקום פיתוח והקיבוץ (להלן – המשיבים), בדומה לועדה המקומית, מבקשים לדחות את העתירה בין בשל טענות סף ובין לעיצומה. הגשת העתירה לוקה לטענתם בשיהוי חמור, שמתמשך לפחות כארבע שנים, ממועד ידיעתה של העותרת כי הפארק נבנה כפארק תעשייה להשכרה של נכסים שונים. הרשויות, כמו גם העותרת, היו חשופות במשך שנים ארוכות הן לפרסומים הרבים, והן לבניה, על אם הדרך המרכזית בארץ, עם שילוט חוצות המבהיר את טיבו של פארק התעשייה. הרשויות, כל אחת בתחומה אפשרו את הקמת הפארק במתכונתו הנוכחית, חתמו חוזים, נתנו היתרי בנייה, גבו היטלים ודמי היוון ועוד. המשיבים הסתמכו על החלטות ומצגים של רשויות התכנון והבניה ושל המינהל, מהם עלה בבירור כי אלה האחרונים מודעים לשימושים המתוכננים, כפארק להשכרה. במהלך תקופה זו הושקע בפארק סך מצטבר של כ-46 מליוני דולר. אם לא ייעשה בפארק שימוש במתכונת המתוכננת, בשל כך שהעותרת בחרה להעלות את טענותיה רק משהושלמה בניית הפרוייקט, לא ניתן יהיה לעשות בו כל שימוש, והשקעות עתק תרדנה לטמיון. אף אם לא תתקבל פרשנות המשיבים לתכנית, אין בפנינו פגיעה בשלטון החוק במידה המצדיקה התעלמות מן השיהוי הסובייקטיבי ובעיקר זה האובייקטיבי. לטענה זו ישנו משקל מיוחד, כאשר ניצבים אנו בפני מעשה עשוי, מבנים שכבר הושלמו, שאין ליקום פיתוח שימוש אחר בהם, לבד מהשכרתם. המשיבים טוענים אף הם, כי העותרת נעדרת מעמד בדין להגשת העתירה, תוך שימת דגש על כך שהעיריה מוסמכת, לפי סעיף 233 לפקודת העיריות, לפעול רק בתחום סמכותה, ואין היא מופקדת על שלטון החוק, מחוץ לתחומה המוניציפלי. עוד נטען כי דין העתירה להדחות, באשר הרקע העובדתי הוצג בה שלא במדוייק, ואף מבלי שיהא נתמך בתצהיר, באופן העולה כדי העדר נקיון כפיים. לגוף העניין תומכים המשיבים בפרשנות לה טוענת הועדה המקומית, מהטעמים שפורטו לעיל ולמותר הוא לשוב ולפרטם. המשיבים מוסיפים ומדגישים, כי פרשנות העותרת לפיה 80,000 מ"ר של מבני תעשייה, יאוכלסו במפעלי הקיבוץ, בתוך פרק הזמן המוגבל שמכתיב חוק הוראת השעה, אינה סבירה, אינה מתיישבת עם המציאות ואינה ניתנת לביצוע. גם מפרוטוקולי הדיון בפני הול"ל, לא עולה כי קיימת דרישה כזו. עוד נטען כי תכנית על פי מהותה, יכולה לקבוע את מהות השימוש ולא את מיהות המשתמש. תכנית בנין עיר הינה בבחינת "דין", אשר מתאפיין בכלליות ובנורמטיביות. אין קיום לדין שמכוון כלפי אדם אינדיבידואלי (לרבות תאגיד). גם בהנחה שישנן שתי פרשנויות אפשריות להוראת התכנית, יש להעדיף מבין השתיים, את הפרשנות בה נקטו בפועל הרשויות. המשיבות מדגישות כי הגבלת זכות השימוש לקיבוץ בלבד, הינה פגיעה בלתי מידתית הן בקניינה של יקום פיתוח והן בחופש העיסוק של יקום פיתוח, הקיבוץ וכלל הציבור. בנפרד מהאמור, מדגישות הן כי פרשנותן עולה בקנה אחד עם החלטה 717 של מועצת מקרקעי ישראל, וכי הטענה לפיה לא נשאו בעלויות הכרוכות ברכישת הקרקע ובתשלום מסים והיטלים אינה מבוססת. יקום פיתוח שילמה דמי חכירה מהוונים, לפי כללי המינהל, אשר נישומו לפי יעודה של הקרקע לתעשיה עתירת ידע. יקום פיתוח אף שילמה לועדה המקומית היטלי השבחה בגין הייעוד לתעשייה עתירת ידע, ונשאה בעצמה ועל חשבונה בכל עלויות פיתוח השטח והתשתיות לאזור התעסוקה החדש. 10. המשיבות 6-14 (להלן – המשיבות הנוספות), מבקשות אף הן לדחות את העתירה, בשל השיהוי בו היא נגועה, ומטעמיהם הנוספים של המשיבים. המשיבות הנוספות מציינות כי שכרו שטחים נרחבים במסגרת פארק התעשייה לפרקי זמן ארוכים, תוך הסתמכות על היתר הבנייה שניתן על ידי המשיבה 1, והשקיעו השקעות ניכרות בהתאמתו, במישורים שונים לרבות תשתית וטלקומוניקציה (כל אחת בהתאם לפירוט שבתגובתה). השקעות אלה ירדו לטמיון אם תתקבל העתירה, כאשר מנגד לא ייגרם כל נזק לעותרת (אשר כלל לא פנתה אליהם קודם להגשת העתירה), אם יישאר על כנו המצב הקיים. מכל מקום, העותרת אינה מביאה פירוט קונקרטי של הנזק שעלול להגרם לה. לטעמן, העתירה הינה בבחינת נסיון לא לגיטימי, לשבש את שוק התחרות החופשית ודינה להדחות על הסף. דיון לטענת השיהוי 11. במסגרת טענת השיהוי שומה עלינו לבחון שלושה יסודות הכרוכים זה בזה – השיהוי ה"סובייקטיבי", השיהוי "האובייקטיבי" והפגיעה בעקרון שלטון החוק. "היחס בין שלושת היסודות הרלוונטיים לשיהוי ייקבע על-פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל אפוא בית-המשפט מערכת איזונים שעל-פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק (ראו: בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת [2], בעמ' 694-695; בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה [3], בעמ' 640-643; בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים [4], בעמ' 201-204). " עע"ם 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ובנייה - חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3), 673 , 679. 12. נתחיל בבחינת השיהוי "הסובייקטיבי" – העתירה מכוונת לשימוש בפארק, ולא לחוקיות התכנית עצמה או להיתרי הבנייה מכוחה. מכאן שהמועד הרלבנטי לבחינת טענת השיהוי הינו מועד ידיעת העותרת כי שטחים בפארק התעשייה יושכרו גם לגורמים חיצוניים. כפי שראינו, העותרת, הרשויות האחרות, וכלל הציבור היו חשופים במשך פרק זמן שמגיע כדי שנים הן לפרסומים הרבים, והן לבניה, על אם הדרך המרכזית בארץ, עם שילוט חוצות המבהיר את טיבו של פארק התעשייה. הפרסום האחרון בעתונות היה באוגוסט 2001 ובדרך של דיוור ישיר ביולי 2002. העותרת טוענת כי לצורך טענת השיהוי אין די בידיעה בכוח אלא נדרשת ידיעה בפועל: ע"א 2962/97 ועד אמנים נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ת"א, פ"ד נב(2) 362 , 372-374. עתמ (ת"א) 2038/98 החברה להגנת הטבע נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (טרם פורסם). ידיעתה של העותרת תוסק מן התשתית העובדתית המונחת בפני בית המשפט. כנגד תשתית מפורטת וברורה שמציגים המשיבים, לא מציגה העותרת תשתית עובדתית של ממש. אמנם, בס' 26 לעתירה נאמר כי "לאחרונה" נודע לעותרת כי בעלי זכויות בפארק התעשייה משדלים חברות השוכרות באזור התעשייה הרצליה להעתיק משרדיהן לפארק התעשייה. דא עקא, שזוהי טענה סתמית וכוללנית ללא כל פירוט עובדתי בכלל, ובמישור הזמן בפרט. אולם חשוב מכך, למצהיר מטעמה של העותרת אין כל נגיעה לנושא זה, כמו גם לסוגיות אחרות המועלות בעתירה, אליהן נזקק בהמשך דברינו. תקנה 7(ג) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן – התקנות), קובעת לאמור: " כתב עתירה יהא ערוך לפי טופס 1 שבתוספת והעובדות שבו יאומתו בתצהיר אשר יצורף לו ושיהיה ערוך לפי טופס 2 שבתוספת; בתצהיר תהיה הפרדה בין עובדות שהן בידיעתו האישית של המצהיר לבין עובדות הנכונות לפי מיטב ידיעתו ואמונתו, שלגביהן יציין את מקור ידיעתו ואמונתו." לפי טופס 2 שבתוספת, הסעיף הראשון בתצהיר אמור לתאר את תפקידו של המצהיר וזיקתו לענינים נושא העתירה. ואכן, מקובל הוא כי תצהיר כאמור יינתן על ידי נושא משרה ברשות המופקד על התחום הנדון בעתירה, או על ידי גורם שיש לו נגיעה ישירה לשאלות העובדתיות השנויות במחלוקת. בעניננו נעשה התצהיר מטעם העותרת על ידי גב' אילנה גוטנברג בר-זאב, שככל הידוע אינה עובדת העיריה. זיקתה לעיריה, או לנושא העתירה כלל אינה מתוארת. כל שנאמר בתצהיר הוא: "...לפי בקשה מטעם עירית הרצליה ביום 8.4.03 ביקרתי במתחם, ראיתי והתרשמתי מהנעשה במקום, וצילמתי תמונות אשר מצורפות כנספחים לעתירה. העובדות האמורות בעתירה לגבי הביקור שערכתי במתחם ומצב האכלוס במבנים, והתמונות שצילמתי, הן נכונות כפי שראיתי בביקור. העובדות האחרות בעתירה נכונות למיטב ידיעתי ואמונתי, לאור מסמכים שקראתי בנושא". (סעיפים 2-4 לתצהיר). ספק אם תצהיר במתכונת זו עונה על אמות המידה הקבועות בתקנות. אך חשוב מכך, ברמה המהותית, הקושי אינו נעוץ באי פירוט תפקידו של המצהיר וזיקתו לנשוא העתירה. כי אם בכך שבפועל, לא קיימת זיקה של ממש בין המצהירה, אשר הוזמנה לבחון את המתרחש במתחם בביקור אחד שנערך עובר להגשת העתירה, לבין השאלות – במישורים השונים – העולות לדיון בעתירה. ברור כי המצהירה אינה האורגן המתאים להעיד על ידיעתה של העיריה בהקשר הנדון. זאת ועוד - לאחר שבעלי הדין הדגישו בתגובתם כי העתירה לא נתמכת בתצהיר כדין, והביאו תשתית עובדתית רחבה המצביעה לכאורה על ידיעת העיריה (כמו גם על שאלות אחרות השנויות במחלוקת), ניתן לקבוע – למצער - כי הועבר לעותרת הנטל להביא ראיות בנושא הנדון. דא עקא, שהעותרת לא מצאה לנכון להגיב לטענות אלה, או לנסות להפריכן בדרך של הגשת תצהיר נוסף על ידי גורם מוסמך שיציג תשתית עובדתית קונקרטית ומפורטת. לכאורה, ניתן היה לקבוע – בנסיבות אלה - כי הוכחה ידיעת העותרת, במשך פרק זמן ממושך, בדבר אפיו של השימוש בפארק התעשייה. עם זאת, בהתחשב בכך שלשיהוי הסובייקטיבי משקל מוגבל, לא נכריע בדבר ונפנה לבחינת השיהוי האובייקטיבי. 13. בבחינת הרכיב האובייקטיבי של טענת השיהוי תבחן השאלה האם ההשתהות בהגשת העתירה הביאה לשינוי במצב, לפגיעה באינטרסים ראויים להגנה ולנזק משמעותי שהיה נמנע אילו הוגשה העתירה במועד. בפרט תנתן הדעת לבחינת הנזק שנגרם לצד שלישי שסמך על ההחלטה המינהלית, תכנן וניהל את עסקיו על יסוד ההנחה שאותה החלטה תקפה, ועכשיו בא העותר ומבקש לבטלה: בג"צ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב, פ"ד מח(5) 630 , 641-642 וכן ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין, פ"ד נו(3) 385, 398. "הצדדים השלישיים" הבאים בחשבון בעניננו הם משני סוגים: המשיבים, והמשיבות הנוספות. נבחן אפוא את השיהוי האובייקטיבי בכל שאמור בגורמים אלה. כפי שראינו, כלכלו המשיבים את צעדיהם – לאורך שנים – בהתאם לפרשנות שהיתה מקובלת (בין במפורש ובין במשתמע) הן על הוועדה המקומית והן על מינהל מקרקעי ישראל. אין מחלוקת כי לפחות משנת 1999 היו מודעים כל הגורמים, לכך שהפרשנות הנוהגת של התכנית הינה כי השימושים הקבועים בתכנית מותרים גם לעסקים חיצוניים, וכי אכלוסם של ארבעת המבנים מבוסס על עסקים מעין אלה. על בסיס הנחה זו נבנו המבנים במלואם, והושקע סכום עתק של 46 מליוני דולר. בהקשר זה טען ב"כ העותרת, כאמור, כי אין מדובר בהסתמכות לגיטימית, כי אם ב"פרשנות עצמאית" של המשיבים שהיתה נוחה להם כלכלית. עוד נטען כי לועדה המקומית יש אינטרס כלכלי בפרשנות לה היא טוענת. בנסיבות אלה אין להכיר, לדעתו, באינטרס ההסתמכות. במישור העקרוני, מקובלת עלי ההשקפה כי אם פלוני פועל ביודעין (או מתוך עצימת עיניים) בניגוד להוראות הדין – ובמקרה זה תכנית - נתקשה לשמוע מפיו טענה בדבר אינטרס הסתמכות לגיטימי ראוי להגנה. עת"מ (ת"א) 2038/98 הנ"ל וכן ר' פסק דין שניתן בימים האחרונים בעת"מ (ת"א) 1219/03 עמותת שיכון הרבנים אלעד נ' שר הפנים (טרם פורסם). מקובלת עלי גם הטענה כי כאשר מדובר באי חוקיות ברורה ומובהקת, אין די בהמנעותה של הרשות מלפעול, כדי לבסס אינטרס מוגן של הפרט כנגדה. [ר': רע"פ 1520/01 יעקב ורות שוויצר נ' יו"ר הוועדה המחוזית, פ"ד נו(3) 595 , 604-605 ] (לנושא החוקיות נזקק בהמשך הדברים). בנסיבות הקונקרטיות שבפני, מצאתי כי אינטרס ההסתמכות של המשיבים אכן ראוי להגנה. כפי שכבר הובהר, התפיסה לפיה ארבעת המבנים יכול שיושכרו לחברות חיצוניות, נהגה בכל השלבים (ואף ניתן לה ביטוי בחוות הדעת הסביבתית שהוגשה לפני הוצאת היתרי הבנייה, בה הוזכרה, כמפורט לעיל, חברת אורביט, שהיה ברור שאין לה כל זיקה לקיבוץ). הדברים היו ברורים, בכל שלבי התכנון והביצוע, לא רק לועדה המקומית, שהדגישה זאת הדגש היטב בטיעונה, כי אם גם למינהל מקרקעי ישראל. לא היתה בשום שלב הסתייגות מצד הול"ל, או מוסד תכנון אחר מפרשנות זו. הפרשנות שהציג ב"כ המדינה בדיון, גובשה לראשונה לאחר הגשת העתירה, כפי שעולה מהודעת ב"כ המדינה לענין צו הביניים, מיום 28.5.03. בנסיבות אלה, בהעדר כל הסתייגות (בזמן הרלבנטי) מצד גורם כלשהו לפרשנות שנהגה, ובהעדר אי חוקיות בולטת (כפי שיפורט להלן), אין יסוד לשלול את אינטרס ההסתמכות של המשיבים. כפי שהובהר, ניצבים אנו בפני מעשה עשוי, לאחר שהושלם תהליך הבניה. החזרת הגלגל לאחור בשלב הנוכחי, וקביעה כי במבנים ניתן יהיה לאכלס רק מפעלי תעשייה של קיבוץ יקום, כאשר ברור כי מפעלי תעשייה מעין אלה אינם ולא יוכלו להיות בנמצא, תביא לפגיעה חריפה במשיבים, שהיתה נמנעת אילו היתה העתירה מוגשת במועד. הפגיעה תגרם גם למשיבות הנוספות, ששינו אף הן את מצבן לרעה והשקיעו השקעות ניכרות כמפורט לעיל, תוך הסתמכות על היתרי הבנייה שניתנו על ידי הועדה המקומית, ומבלי שיש לעותרת טענה ממשית נגדן. יוער עם זאת, כי אם רק עניינן של אלה האחרונות היה עומד על הפרק, ניתן היה "לרפא" במידת מה את השיהוי, בדרך של התרת המשך השימוש לגורמים אלה, עד לתום תקופת השכירות של המבנים. בהקשר זה הסכים גם ב"כ העותרת, כפי שהוזכר, כי לחברות ששכרו שטחים במתחם בתום לב, יש להקצות תקופת התארגנות מתאימה לסיום השימוש. מבחינת המשיבים, להבדיל מהמשיבות הנוספות, אין בכך כדי לשנות את התמונה, שכן השטחים המושכרים למשיבות הנוספות מהווים חלק מוגבל מן הפרוייקט כולו, ואף זה מושכר לפרק זמן מוגדר ומוגבל. לכן גם צעד מעין זה, לא יכול היה להפחית מעצמת טענת השיהוי ומהשלכותיה בכל שאמור במשיבים. 14. בבחינת טענת השיהוי האובייקטיבי שומה עלינו, בנוסף, לאזן בין הנזק הנטען על ידי העותרת אל מול זה הצפוי לצדדים השלישיים: "האיזון הראוי בין הפגיעות הצפויות לכל אחד מבעלי הענין כתוצאה מקבלת העתירה או דחייתה יכריע את גורל הטענה". בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ' נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 202. בבחינת הנזק הנטען על ידי העותרת, ראינו כי טענתה של האחרונה נעדרת תשתית עובדתית מפורטת וקונקרטית. עמדנו על כך אגב התייחסותנו לנושא השיהוי הסובייקטיבי, והדברים יפים גם לכאן. ניתן רק להוסיף ולציין כי בהעדר התייחסות פרטנית, לא ניתן היה להשתכנע כי תחרות הצפויה מפארק תעשייה בן ארבעה מבנים, בהיקף הנזכר לעיל, תביא לנטישת מרכזי התעסוקה והמסחר בהרצליה, במידה שתפגע בתושבים ותוריד לטמיון השקעות בתשתיות. מסקנה זו מתחזקת, כאשר זוכרים אנו כי מדובר בפארק תעשייה, ששימושים מסחריים אינם מותרים בו. בהעדר תשתית כאמור, אין אנו צריכים להדרש לטענה הנוספת של המשיבים כי לעותרת אין אינטרס מוגן למנוע קיומה של תחרות עסקית. באיזון הכולל, ראוי אפוא לקבוע כי העתירה לוקה בשיהוי אובייקטיבי. 15. גם לאחר שהגענו לידי המסקנה כי בענייננו נגועה העתירה בשיהוי אובייקטיבי, לא הושלמה דרכנו, שהרי אפשר שדחיית העתירה בשל שיהוי תשאיר בתוקפה החלטה מינהלית שאינה כדין. אם פגיעתה של החלטה זו בעקרון שלטון החוק רעה וקשה, עשוי עקרון שלטון החוק, הדורש ביטול ההחלטה, לגבור על כל אינטרס אחר. [ר': עניין אוסי נחום, שם 642. ר' גם בג"צ 5682/02 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם)]. על מנת לעמוד על מידת הפגיעה, אם בכלל, בשלטון החוק, ועל ההשלכה שיש לכך על קבלת טענת השיהוי, שומה עלינו לעמוד על טענות הצדדים המתייחסות לפרשנותה של התכנית. כנקודת מוצא לדיוננו, נזכיר כי תכנית היא חיקוק. בתי המשפט לערכאותיהם השונות הינם אפוא, לעולם, הפרשנים המוסמכים של הוראותיה. ע"א 8797/99 חנן אנדרמן ' נ' ועדת הערר המחוזית, פ"ד נו(2) 466 , 474-475 . עוד נפסק כי: "תכנית המיתאר מדברת בעד עצמה, ויש לפרשה על פי האמור בה. דברים או מחשבות של מי שהיה בין מתכנניה יכולים לשמש כלי עזר משני לפרשנות, רק שהתכנית אינה מדברת בעד עצמה; אך, בדרך כלל, פרשנות התכנית לא תוכרע על פי דברים שאמר או חשב אחד הנוטלים חלק בדיונים על אישורה" [ר': בג"צ 448/91 ידיד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד מז (3) 441, 457. ר' גם ע"א 3213/97 רמה נקר ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פ"ד נג (4) 625 , 648]. ברור, אם כן, כי לתצהירה של אדר' ירדני גולן, המביא את מסקנתה בשאלה הפרשנית המסורה להכרעת בית המשפט בעתירה זו, לא יינתן משקל של ממש. ר' לענין זה החלטת ביניים בעתמ (ת"א) 2038/98 הנ"ל, וכן השווה, בהקשר אחר: בג"צ 3262/95 פורז נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 153, 163. (יצויין, כי בא כחו המלומד של הקיבוץ, שהיה ער להלכה זו, ציין לפרוטוקול כי הפנייה למי שהיתה בעבר מתכננת המחוז, נעשתה עקב שביתת הרשויות המקומיות, וחוסר האפשרות לעיין בתיקי התכנית כפועל יוצא). לעומת זאת, אין מניעה להסתייע ב"היסטוריה התכנונית", על מנת לנסות ולאתר את האינטרסים והמטרות, העומדות בבסיסה של התכלית התכנונית. [השווה: בג"צ 547/84 עוף העמק נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113 , 143-144]. 16. את התהליך הפרשני נתחיל בבחינת לשון הטקסט. הקביעה בתקנון, אליה מפנה ב"כ העותרת, לפיה מטרת התכנית הינה הרחבת איזור התעשייה הקיים של קיבוץ יקום, אינה יכולה להשליך על השאלה שבמחלוקת. מטרה זו אפשרה להכניס את התכנית לגדרו של חוק הוראת השעה, כמבואר לעיל. אין בכך כדי ללמד על הטלת מגבלות המתייחסות לזהותם של המשתמשים באיזור התעשייה. לעומת זאת לתיבה "במסגרת מפעלי קיבוץ יקום", ישנה אכן השלכה ישירה על המחלוקת. תיבה זו אינה נדרשת לצורך זיהוי גיאוגרפי של אזור התעשייה. לכן, רואים בכך המדינה והעותרת חיזוק לפרשנות הנטענת על ידן, במסגרת הכלל הפרשני לפיו "המחוקק אינו משחית מילותיו לריק". מאידך יש לזכור כי משקלו של כלל פרשני זה הוא מוגבל וכנגדו "יתייצב כלל הקובע כי יש שהמחוקק יאריך בדיבור - שלא לצורך, לכאורה - ליתר זהירות, להבהרת יתר של כוונתו (EX ABUNDANTI CAUTELA), שמא יתעה הפרשן בדרכו. ועל כל אלה נזכור כי נסח החוקים אינו מדייק תמיד בדיבורו." בג"צ 4031/94 ארגון "בצדק" נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מח (5) 1, 67. ר' גם ע"פ 406/69 ברנדל נ' מדינת ישראל, פ"ד כד(1) 210, 212. יש אפוא להמשיך את התהליך הפרשני וליתן לטקסט אותה משמעות לשונית המגשימה את תכליתה של הנורמה המעוגנת בו. מהי, אם כן, תכליתה של ההוראה? 17 . תכלית אפשרית אחת, לה טוענים העותרת והמדינה, המצדדים כאמור בהגבלת השימוש למפעלי הקיבוץ בלבד, הינה איזון בין הבטחת מקורות תעסוקה עבור הקיבוץ ותושביו, לבין מניעת פגיעה פוטנציאלית במקורות תעסוקה ברשויות אחרות, ובתקבולי הארנונה של האחרונות. אכן, הלכה פסוקה היא כי תפקיד הרשויות השונות העוסקות בתכנון על פי חוק התכנון והבניה, אינו מוגבל רק לתכנון הפיסי. במסגרת הליך התכנון יש להביא בחשבון, לשקול ולאזן זה כנגד זה שקולים שונים, ביניהם גם שקולים חברתיים ואחרים. [בג"צ 1681/90 ועד הפעולה בענין הרחבת דרך מס' 2 נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו (1) 505, 518. השווה גם בג"צ 237/88 מועצה מקומית גבעת שמואל נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מב (4) 841, 847 עת"מ (תל-אביב-יפו) 1036/02. רוטמן יעקב נ' ועדת הערר, פ"מ, מינהליים, תשס"ב - 20002, 10, 433]. מוכן אני להניח אם כן – במישור הכללי ולצורך הדיון - כי תכלית שלוקחת בחשבון את גודלה של האוכלוסיה, אותה ישרתו תקבולי הארנונה מאזור התעסוקה, היא כשרה וראויה. שאלה אחרת היא האם זוהי תכליתה של התכנית הקונקרטית. ספק אם הוראות תממ 21/3, אשר ההחלטה על אישורה התקבלה לאחרונה (אך היא טרם נכנסה לתוקף), יכולות לתמוך בטיעוני העותרת, בכל שאמור בפרשנות התכנית. ראינו כי אזור התעשייה הנדון נכלל בייעודו זה בתממ 21/3, וכי תקנון התכנית האמורה קובע כי תכניות שאושרו לפני יום תחילתה, יעמדו בתוקף על אף האמור בה. לשון אחר, המגמות התכנוניות הקבועות בתכנית המתאר המחוזית, אינן משליכות בהכרח על קביעות התכנית, הנשענות על התכלית הקונקרטית שלה, ועומדות בעינן נוכח הוראות התכנית המחוזית בדבר היחס לתכניות שאושרו לפני יום תחילתה. כאשר בוחנים אנו את התכנית בחינה פרטנית, על רקע הנתונים שהובאו לעיל, ספק אם יש תשתית לקבוע כי פניה היו אכן להגבלת השימוש הנטענת, בהתחשב באפיו ומתכונתו של השימוש המיועד בארבעת המבנים, בפירוט באשר לכך במסמכי התכנית ונספחיה (לרבות ההתייחסות למשתמש חיצוני קונקרטי), ולהיתכנות המוגבלת (אם בכלל) של אכלוס ארבעת המבנים בתעשיות עתירות ידע שבבעלות הקיבוץ, בלוח הזמנים המוגבל שנקבע בחוק הוראת השעה. על רקע העקרונות לפרשנות תכנית, עליהם עמדנו בנקודת המוצא לדיוננו, נציין כי ההתייחסות מצד נציגי הקיבוץ לשימושים אפשריים בפרוטוקול דיון ההפקדה, אליה מפנה המדינה, הינה בעלת משקל מוגבל. זאת הן בשל חלקיותה של ההתייחסות הנקודתית שאין בהכרח להסיק ממנה לגבי המכלול, והן בשל כך שהתייחסות זו אינה באה מצד נציגי רשויות התכנון, אשר ההגבלות אותן הציעו, התייחסו להגבלת שימושים מסחריים, ולא להגבלות הנטענות בעתירה. קושי נוסף שמעוררת הפרשנות האמורה נעוץ בכך, שבפועל מכוונת היא למיהות משתמש פלוני. אמנם, מקובלת עלי טענת המדינה והעותרת, לפיה תוכנית יכולה לקבוע הגבלות על סוגי משתמשים בנכס, ובלבד שההגבלה נשענת על שיקולים תכנוניים רלבנטיים. [ר' ע"א 482/99 בלפוריה נ' הועדה המקומית יזרעאלים, פ"ד נו(1) 895 וכן עניין חוף הכרמל עניין שוייצר]. לעומת זאת, טרם נפלה הכרעה בשאלת חוקיות הגבלת שימוש, המביאה בפועל לכך, שהשימוש לפי תכנית (שהיא בבחינת "דין" המתאפיין בכלליות ונורמטיביות), מותר רק למשתמש פלוני (יחיד או תאגיד). 18. האם אין אפוא, נוכח סימני השאלה והקשיים האמורים, להעדיף את הפרשנות אותה מציעים הועדה המקומית והמשיבים, המבוססת על תכליתו של חוק הוראת השעה? על פי הפרשנות המרחיבה שניתנה לחוק, הדגש הושם על הגדלת היצע הדירות ומקורות התעסוקה באופן כללי, ולאו דווקא בדרך של בנייה במישרין עבור סוגי האוכלוסיה הנזכרים בו. לשון אחר, ככל שמדובר במפעלי תעשיה, מדובר ביצירת מקורות תעסוקה לכולי עלמא, ולאו דווקא מפעלים בהם יעבדו רק עולים חדשים, מחוסרי דיור וזוגות צעירים. בג"צ 5023/91 ח"כ אברהם פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 797-798. על פי תכלית החקיקה, אין יסוד להגביל את השימושים למפעלי הקיבוץ בלבד, אלא השימוש יותר, כפי שמקובל גם בתכניות לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה– 1965, בלא הגבלה על מיהות המשתמש. פרשנות מעין זו, תעלה בקנה אחד עם התנהגות הגורמים המעורבים, לרבות רשויות התכנון, בפרק זמן ממושך – לאורך הליכי התכנון, הרישוי, הבנייה והשיווק - עד להגשת העתירה. אכן, התנהגות עובדתית אינה יכולה "להכשיר" פרוש מוטעה של התכנית. "אך התנהגות עובדתית על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר." בג"צ 547/84 עוף העמק נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113 , 146. 19. עמדנו על חלקם של השיקולים הפרשניים הרלבנטיים למחלוקת שבין הצדדים. בנסיבות המקרה לא נדרש דיון במלוא היקפו, ואף לא נדרשת הכרעה באילו מבין שתי החלופות הפרשניות ראוי לבחור, שכן גם אם הייתי מניח (מבלי להכריע בכך), כי הפרשנות הראויה היא זו לה טוענת העותרת, לא הייתי מוצא כי עשיית שימושים המותרים בתכנית על ידי "עסקים חיצוניים", הינה פגיעה חמורה בשלטון החוק, במידה שיש בה כדי להתגבר על טענת השיהוי. גם בהנחה האמורה, אין בפנינו אי חוקיות בולטת במעשי הרשויות. ניתן לקבוע כי הפרוייקט התבצע על פי היתר בנייה, שניתן על ידי הרשות המוסמכת, לשימושים שנקבעו בתכנית, שעל פי הבנתה לא היו מוגבלים למפעלי הקיבוץ בלבד. על פני הדברים, וכפי שעולה מהדיון בפרשנות התוכנית, פרשנות הוועדה המקומית והמשיבים הינה פרשנות אפשרית של הוראות התוכנית (גם אם בדיעבד יימצא כי אינה נכונה), המבוססת על טעמים ושיקולים עניינים. [השווה: עת"מ (תל-אביב-יפו) 1071/01 תחנת תדלוק פז נ' עירית רמת גן, תק-מח 2001(2), 10197]. שיקול נוסף בהקשר זה הינו כי השימוש על ידי עסקים חיצוניים, אינו אמור להיות שונה מבחינת השפעות פיזיות, סביבתיות או אחרות כיוצא באלה, מן השימוש במתכונת לה טוענת העותרת. כאשר נשקלת מידת הפגיעה בחוק אל מול השיהוי בהגשת העתירה, בפרט בפן האובייקטיבי, הפגיעה הקשה במשיבים, והעדר תשתית לטענת הפגיעה בעותרת כמבואר לעיל, הכף נוטה לטובת קבלת טענת השיהוי. [השווה: עת"מ (תל - אביב-יפו) 1193/02 מלמד ברוך נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים, תק - מח 2002(3), 248. עת"מ (תל - אביב - יפו) 1204/02 אילוז נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה , תק - מח 2002 (2), 6700]. 20. אני מחליט אפוא לקבל את טענת השיהוי שהעלו המשיבות, ולדחות את העתירה מטעם זה. בנסיבות אלה, למותר הוא להתייחס לטענות אחרות שהעלו המשיבים והועדה המקומית, שיש גם בהן לפי הנטען, להביא לדחיית העתירה (ביניהן שאלת המעמד, העדר סמכותה של העותרת להגיש עתירה, הטענה בדבר פגיעה לא מידתית בזכות הקנין ובחופש העיסוק, וטענת האיחור בהגשת העתירה בלא שהוגשה בקשה להארכת מועד). למען הסר ספק, יובהר בשולי הדברים, כי בנפרד מנושא הגבלת השימוש של עסקים חיצוניים, הדיון בעתירה לא נסב על שימושים קונקרטיים בפארק התעשייה, והתאמתם לקבוע בתקנון התכנית. אין צריך לומר כי אם קיימת טענה בדבר אי התאמה כאמור, יש לבררה – בראש ובראשונה – במסגרת מוסדות התכנון. אשר על כן, החלטתי לדחות את העתירה. העותרת תשלם לועדה המקומית שכ"ט עו"ד בסך 15,000₪. סכום זהה ישולם הן ליקום פיתוח והן לקיבוץ. העותרת תשלם למשיבה 6 שכ"ט עו"ד בסך 7,500₪. סכום זהה ישולם למשיבות 7, 8, 9, 10, 13 (ביחד), וכן לכל אחת מן המשיבות הבאות: 11, 12, 14. ניתן היום, ב' אב תשס"ג, 31 יולי 2003. עוזי פוגלמן, שופט

ספריית הפסיקה של השער למשפט מסים ונדל"ן