בג"צ 1355/93

ועד מעקב לעניין ארנונה ירושלים ו-23 אח'

נ ג ד

1. ראש עיריית ירושלים

2. עיריית ירושלים

3. מועצת עיריית ירושלים

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

[27.1.94]

בפני כב' השופטים א' גולדברג, א' מצא, צ' טל

התנגדות לצו-על-תנאי

עו"ד א' פלדמן - בשם העותרים

עו"ד ח' כהן - בשם המשיבים

פסק דין

השופט א' מצא

1. מכוח סמכותה לפי סעיף 274ב(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש], החליטה המשיבה 3 (מועצת עיריית ירושלים), ביום 22.10.92, להטיל ארנונה כללית על בניינים שבתחומה בשנת 1993. העותרים שלפנינו מנהלים עסקים שונים (משרדים וחנויות) במרכז המסחרי שבחלק המזרחי של ירושלים (המדובר בעיקר בסביבת הרחובות סאלח א-דין וסולטאן סולימאן). בחלק הראשון, והעיקרי, של עתירתם הלינו העותרים על שיעורי הארנונה שבהם חויבו לפי ההחלטה האמורה. לבקשתם הוצא צו-על-תנאי, על-פיו חויבו המשיבים ליתן טעם "מדוע לא תסווג מועצת העירייה את אזורי מזרח ירושלים, ובכלל זה החלק המסחרי של מזרח ירושלים, בקטגוריה הנמוכה ביותר של אזורים לצורך תשלום ארנונה ותבטל את סיווגם לקטגוריה הגבוהה ביותר". בסיס חיובם של העותרים, בגדר ההחלטה האמורה, לא נשנה מבסיס חיובם על-פי החלטות מועצת העירייה, בדבר הטלת ארנונה כללית, בשנים עברו. לפיכך ביקשו העותרים, בחלק השני של עתירתם, לתקן למפרע גם את חיובי הארנונה שהוטלו עליהם בעבר; וגם בגדר חלק זה של העתירה הוצא צו-על-תנאי.

2. הרקע לטרונייתם של העותרים הוא, בתמצית, כלהלן:

(א) בהחלטת מועצת העירייה נקבעו בסיסי חישוב שונים לארנונה המוטלת על בניינים לסוגיהם. הבחנתה הראשית של ההחלטה היא בין בניינים המשמשים למגורים לבין בניינים שאינם משמשים למגורים. בסיס החישוב של הארנונה למגורים נגזר, לפי ההחלטה, משילוב רכיביה של אמת-מידה משולשת: האזור בו נמצא הבניין, סוג המבנה ושטח יחידת המגורים. לצורך זה שויכו בנייני המגורים לאחד מארבעה אזורים (א', ב', ג' ו-ד'), כשבאזור א' שיעורי הארנונה הם הגבוהים ביותר; וביחס לכל אחד מן האזורים נקבע דרוג החיוב גם מתוך התחשבות בסוג המבנה (סוגים 1, 2, 3, ו4-) ובשטחו (עד ומתחת למטרז' כולל מסוים).

(ב) בתוך כלל הבניינים שאינם משמשים למגורים חוזרת ההחלטה ומבחינה, בין בניינים המשמשים לאחת משורת מטרות שהוגדרו בה (כגון בתי מלון, מפעלי תעשייה ומלאכה, בנקים, מוסדות חינוך ובריאות לסוגיהם ועוד) לבין בניינים המשמשים לכלל המטרות האחרות. לסוג הראשון (בניינים המשמשים לאחת המטרות שהוגדרו בהחלטה) נקבעה הארנונה על-פי מטרת השימוש; לעיתים (כמו, למשל ביחס לבנקים) על-פי תעריף אחיד למטר-רבוע, מתוך התחשבות בגודל השטח בלבד, ולעיתים (כמו, למשל, ביחס למפעלי תעשייה ולבתי מלאכה) על-פי תעריף מדורג הבנוי על התחשבות משולבת, הן באזור שבו מצוי העסק (על-פי החלוקה החלה על בניינים המשמשים למגורים) והן בשטחו. לסוג השני (כלל הבניינים האחרים שאינם משמשים למגורים) נקבע החישוב על בסיס השטח בלבד ועל-פי תעריף אחיד - סך 120.36 ש"ח למטר-רבוע. תעריף זה כפוף, במספר מצומצם של מקרים, להנחות. המקרים העיקריים בהם קיימת זכאות להנחה (ושרק להם יש נגיעה לענייננו) הם של בניינים ששטחים אינו עולה על 45 מ"ר והמצויים באזורים שדירוגם (לצורכי מגורים) הוא פחות מ-א'. כך, למשל, אם מצוי הבניין (אשר שטחו כאמור) באזור ב', מזוכה המחזיק בהנחה בשיעור 30% מסכום החיוב; ואם מצוי הוא באזור ג', מזוכה המחזיק בהנחה בת 40%.

(ג) העותרים, כאמור, הם בעלי חנויות ומשרדים, במרכז המסחרי בחלקה המזרחי של העיר. בהחלטת מועצת העירייה לא נקבע לעסקים כאלה תעריף מיוחד. נמצא שלצורך החיוב בארנונה משתייכים הם לבניינים שאינם משמשים למגורים ואשר עליהם מוחל התעריף האחיד (סך 120.36 ש"ח למ"ר). והואיל ובנייני המגורים שבמרכז המסחרי הנ"ל סווגו, לפי ההחלטה, כמשתייכים לאזור א', אין העותרים זכאים לכל הנחות שהן על חיובי הארנונה החלים על עסקיהם - גם אם המדובר בעסק ששטחו אינו עולה על 45 מ"ר - והם מחויבים בתשלום ארנונה לפי התעריף האחיד בשיעור המרבי.

3. בא-כוח העותרים טען, שקביעתו של בסיס חיוב אחיד, לכלל הבניינים שאינם משמשים למגורים (ואף לא לאיזו מבין המטרות שהוגדרו בהחלטה), אינה כדין, ולמצער אינה סבירה. כשם שהבחינה העירייה, לעניין שיעורי החיוב, בין בניינים המשמשים למגורים לפי מקומותיהם, וסיווגה את הבניינים לאזורים שונים, כך, לטענתו, היה עליה לעשות גם ביחס לבניינים שאינם משמשים למגורים. דין זה, טען, מתחייב מהוראות סעיף 274ב(א) לפקודת העיריות, המתווה את סמכות העירייה להטיל ארנונה כללית על בניינים שבתחומה. סעיף זה אמנם מבחין בין "בניין המשמש למגורים", שעניינו מוסדר בסעיף-קטן 274ב(א)(1), לבין "בניין אחר", בו עוסק סעיף-קטן 274ב(א)(2); אך בכל אחד משני סעיפי המשנה נאמר, כי הארנונה תיקבע, בין היתר, "בהתחשב עם סוג הבניין והמקום שבו הוא נמצא". כך, לדעת הטוען, נובע גם מהוראת סעיף 275 לפקודה, לפיו "שיעורי הארנונה יכולים להיות שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום העירייה, ומדורגים לפי שימושם של הנכסים".

כוונת המחוקק, לדעת העותרים, היא, ששיעור החיוב בארנונה יושפע ממקום הימצאו של הבניין בתחומה של העירייה; שכן, מיקומו של הבניין מבטא, בדרך-כלל, גם את שוויו, וכשהמדובר בבניין המשמש לניהול עסק - גם את גובה ההכנסה שהמחזיק בעסק עשוי להפיק ממנו. יישומה של אמת-מידה אחידה לחישוב הארנונה בכל חלקי ירושלים מסכל כוונה זו. לגרסת העותרים, היקף הפעילות המסחרית במזרח העיר הוא קטן מן המקובל במרכזים המסחריים שבמערב העיר. בשל הבדלים הנובעים מתרבות צרכנית שונה ומרמה סוציו אקונומית כללית פחותה, ובשל נסיבות שונות נוספות, אין הם מסוגלים להפיק מעסקיהם אותם רווחים שהינם מנת-חלקם של בעלי עסקים דומים המצויים במערב העיר. מכאן טענתם, שביסוס חישוב הארנונה רק על שטח הבניין המאכלס את העסק, מבלי שתיוחס משמעות כלשהי למקום הימצאו של העסק, מפלה לרעה את בעלי העסקים ששוויים והרווחיות שהם מניבים הינם ברמה פחותה. בהם פוגעת שיטה זו ביתר-שאת, שכן, בשל סיבות היסטוריות, שטחי העסקים במקומותיהם הינם, לרוב, יותר נרחבים משטחיהם של עסקים דומים בשכונות אחרות של העיר.

4. חוששני שעמדת העותרים לוקה בשתיים. במישור המשפטי אין היא מתמודדת עם ההלכה הפסוקה בדבר הסמכות הרחבה הנתונה למועצת העירייה לקבוע, לפי שיקול-דעתה, את אמות המידה לחישוב הארנונה הכללית שתוטל על בניינים שבתחומה. ובמישור העובדתי אין היא מניחה כל תשתית ממשית לביסוס ממצא של חוסר סבירות בדרגה המצדיקה התערבות בהחלטת העירייה.

בבג"צ 345/78, 364, 461, 462 ירדניה חברה לביטוח בע"מ" ואח' נ' עיריית תל-אביב - יפו ואח', פ"ד ל"ג (1) 113, נפסק, כי הפעלת המבחנים אשר נקבעו בסעיפים 274ב ו275- לפקודת העיריות איננה חובה אלא רשות. ומאז שנפסקה, חזרה הלכה זו ונתאשרה פעמים אחדות (ראה, לדוגמא" בג"צ 456/83 ברוידא ואח' נ' עיריית רעננה, פ"ד ל"ח (1) 359; בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ ואח' נ' עיריית גבעתיים, פ"ד ל"ט (2) 13; ובג"צ 764/88, 1437/90, 1985 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מ"ו (1) 793). משמע שבגדר סמכותה להטיל על מחזיקי הבניינים שבתחומה תשלומי ארנונה כללית, רשאית מועצת העירייה להגדיר על-פי הבנתה את המבחנים לחישוב הארנונה. במסגרת זו בידה לאמץ את המבחנים שנקבעו בפקודה, כולם או מקצתם, וככל שהדבר מתיישב עם הגדרת סמכותה, רשאית היא אף לעצב מבחנים מתאימים אחרים (כך, למשל, נפסק, כי החלטת מועצה מקומית, לבסס את חיובם בארנונה של מפעלים על מספר העובדים המועסקים בכל מפעל, הינה בגדר סמכותה של המועצה לדרג את שיעורי החיוב "לפי שימושם של הנכסים", כמשמעו בסעיף 155(א) לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א1950- (שהוא מקבילו של סעיף 275 לפקודת העיריות). ראה: בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי ואח', פ"ד מ (1) 113, דברי השופטת נתניהו בעמ' 129).

היקף שיקול הדעת הנתון לעירייה, ביחס למהות המבחנים שעליהם תבסס את חיובי הארנונה של בניינים כאלה ואחרים שבתחומה, הוא נרחב. הנחת היסוד היא, שהעירייה מוחזקת כמי שמיטיבה לדעת את כלל צורכי העיר, את היקף השירותים העירוניים הנצרכים על-ידי חלקי האוכלוסייה השונים, וכן את מידת יכולתם היחסית של מחזיקי הנכסים לסוגיהם לשאת בנטל הארנונה (השווה דברי מ"מ הנשיא לנדוי בבג"צ 345/78, 364, 461, 462 הנ"ל, בעמ' 121). בקביעת המבחנים עשויה אפוא העירייה להתחשב בשיקולים משיקולים שונים. כך, למשל, על סוגי עסקים רווחיים במיוחד, כדוגמת חברות-ביטוח ובנקים, בידי העירייה להטיל שיעור ארנונה קצוב וגבוה (ראה בג"צ 345/78, 364, 461, 462 הנ"ל ובג"צ 397/84 הנ"ל), אך מכאן אין משתמע כי רמת הרווחיות מהווה שיקול מרכזי, או חיוני, בקביעת שיעורי הארנונה בהם יחויבו כלל העסקים האחרים (השווה בג"צ 764/88, 1437/90, 1985 הנ"ל בעמ' 805). הוא הדין ביחס להתחשבות בשווי הבניין, כבסיס ראוי לחישוב שיעור הארנונה; שאם היא אמנם אפשרית (וזאת שאלה המוטלת בספק) אין היא, מכל מקום, בגדר חובה המוטלת על העירייה. כך עולה מדיונה של הפסיקה בשאלה, אם לסעיף 273 לפקודת העיריות, המתווה את הדרכים לקביעת "השווי של בניין לצורך ארנונה כללית", עוד נודעת משמעות כלשהי (ראה, לעניין זה, את דברי השופט ש' לוין בבג"צ 456/83 הנ"ל, בע"מ' 361ז, וכן את דברי השופט בך בע"א 739/89 מיכקשוילי ואח' נ' עיריית תל-אביב - יפו, פ"ד מ"ה (3) 769, בעמ' 774).

5. עמדת העותרים סמכה על ההנחה, כי בבוא העירייה לקבוע את המבחנים הנאותים להטלת ארנונה על בניינים המשמשים לניהול עסקים, מוטלת עליה חובה שבחוק להתחשב במקום הימצאם של הבניינים. בכך יש משום אינדיקציה לשווי הבניינים, וכן לגובה ההכנסה המופקת מן העסקים המנוהלים בהם, שלדידם מהווים שיקולי-חובה חיוניים בקביעת גובה חיובם בארנונה. אך הנחתם זו של העותרים, כפי שהשתדלתי להראות, אינה עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה. ברי אפוא, שההחלטה נשוא ענייננו לא חרגה מגדר סמכותה של מועצת העירייה, ומן הבחינה הזאת אין כלל לפקפק בתקפותה של ההחלטה.

לא נותר אלא לברר, אם יש יסוד להתערבותנו בהחלטת העירייה בעילה של חוסר סבירות. כדי שתימצא עילה לכך אין די להיווכח, כי בגבשה את החלטתה ראוי היה לה, למועצת העירייה, לגלות יתר התחשבות בשיקולים כאלה ואחרים. הלוא הלכה מושרשת היא מלפנינו, כי המבקש להשיג על תקפותה של החלטה מינהלית, בעילת חוסר סבירות, אינו יוצא ידי חובה אם אין בידו, למצער, להראות, כי ההחלטה לוקה באי-סבירות רבתי (או, כפי שנהוג לכנותה, "קיצונית"). ראה: בג"צ 156/75 דקה ואח' נ' שר התחבורה, פ"ד ל (2) 94, בעמ' 102-101, מפי השופט שמגר; בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור ואח', פ"ד ל"ה (1) 421, דברי השופט ברק בעמ' 439; ובג"צ 4769/90 זידאן ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח' (טרם פורסם), בפיסקה 28 של פסק הדין. ומבחן זה כוחו יפה גם לבחינת סבירותה של חקיקת משנה עירונית בדבר הטלת ארנונה (ראה דברי הנשיא שמגר בבג"צ 397/84 הנ"ל, בעמ' 19).

6. העותרים השיגו לפנינו על סבירות המבחנים, אותם קבעה מועצת העירייה. החלת תעריף אחיד של חיוב בארנונה על כלל הבניינים בירושלים, שאינם משמשים למגורים ואף אינם משמשים לאיזו מן המטרות שבהחלטת מועצת העירייה נקבעה אמת-מידה מיוחדת לחיובם, לוקה לטענתם בחוסר סבירות. אלא שלטענה זו לא הניחו העותרים תשתית עובדתית מספקת. כך, למשל, לא הציגו כל נתונים אודות המבחנים המקובלים להטלת ארנונה על בניינים דומים בערים אחרות; ובכגון-דא כבר נפסק, כי "ראשיתה של הבדיקה היא ההשוואה אל שיעורי הארנונה ברשויות אחרות" (בג"צ 397/84 הנ"ל, בעמ' 21). העותרים גם לא הציגו כל נתונים השוואתיים, בין עסקיהם לבין עסקים דומים בשכונות אחרות של העיר. כן לא הראו, כי סיווג בנייני המגורים שבשכונתם כאזור א' נעשה על-פי אמות-מידה שונות מאלו שלפיהן סווגו בניינים המשמשים למגורים בשכונותיה האחרות של העיר.

עם זאת נתתי את דעתי למבחנים שנקבעו בהחלטה. כשלעצמי, הנני נכון להניח, שבהשגת העותרים על צדקת הנהגתו של תעריף אחיד יש מידה של טעם. דומה שגם מועצת העירייה הייתה ערה לקושי הטמון בהנהגתו של תעריף אחיד. מכאן החלטתה לזכות בהנחה בניינים מן הסוג דנא, אם שטחם אינו עולה על 45 מ"ר והם מצויים במקום שלצורכי מגורים סווג בדרגה פחותה מאזור א'. אמנם נראה, שביישמה דרך זו התכוונה מועצת העירייה להביא בהחלטתה לידי ביטוי מידה מסוימת של התחשבות ביכולת הפוטנציאלית היחסית של בעלי העסקים השונים לשאת בנטל הארנונה. כלום הדרך שנבחרה על-ידה הינה דרך מתאימה, על רקע המשקל היחסי שמועצת העירייה העניקה לשיקול זה? כלום נכון היה להניח, שכל הבניינים המאכלסים עסקים "אחרים", אשר שטחם עולה על 45 מ"ר או המצויים באזור שלצורכי מגורים סווג כאזור א', מהווים מיקשה אחת לצורך הדרוג? האם קביעתו של מבחן מדורג נפרד, ביחס לבניינים כאלה, הייתה אפשרית? אלה - ואחרות דוגמתן - הן שאלות טורדות, ואילו ביססו העותרים את טענותיהם במישור העובדתי, ראוי היה לכאורה לעסוק בהן. כאמור, לא אלה הם פני הדברים. אך גם אם נניח, שלכאורה אפשר וראוי היה להעדיף קביעת מבחן מדורג נפרד לבניינים כאלה, אין בכך כדי להועיל לעותרים; שכן בעצם קביעתו של תעריף אחיד, שבמספר מקרים הריהו נתון להנחות, אין כדי לחייב את המסקנה שהחלטת מועצת העירייה הינה בלתי-סבירה במידה שתצדיק את התערבותנו (השווה לדברי השופט ש' לוין, בבג"צ 456/83 הנ"ל, בעמ' 362). עם זאת יש מקום לצפות, שלנוכח השאלות שעוררה העתירה תחזור מועצת העירייה ותבדוק, בעת גיבוש החלטותיה הבאות להטלת ארנונה, אם ניתן ואם ראוי לקבוע מבחן שונה לחיובם של בניינים מסוג זה.

7. מסקנתי היא, אפוא, כי אין מנוס מדחיית העתירה העיקרית. בכך מתייתר הצורך להוסיף טעמים לדחיית חלקה השני, בדבר תיקונם למפרע של חיובי העבר.

בנסיבות העניין הייתי נמנע מחיוב העותרים בתשלום הוצאות.

השופט א' גולדברג

אני מסכים.

השופט צ' טל

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' מצא.