ע"א 6971/93

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

בפני כב' השופטים ט' שטרסברג-כהן, צ' א' טל, י' טירקל

ערעור על פסק דין בית המשפט המחוזי בתל-אביב - יפו מיום 3.11.93

1. בבעלות המשיבים (להלן: "הבעלים") מקרקעין שעליהם היה מפעל לעבודות מתכת מאז 1946 ועד 1989. בשנת 1973 שונה ייעוד המקרקעין באזור ממלאכה ותעשייה למגורים על פי תוכנית בניין עיר, לאחר שקודם לכן השתנה הוא בפועל על ידי בנייה למגורים. בשנת 1989 פינו הבעלים את המפעל מן המקום, לטענתם, בלחץ השכנים שאכלסו את בתי המגורים שנבנו ובלחץ המערערת (להלן: "העירייה") והשאירו את המבנים ריקים. הבעלים נדרשו על ידי המערערת לשלם ארנונה על פי תעריף של מבנה המשמש למלאכה או לתעשייה. הבעלים סברו כי הם חייבים בארנונה על פי תעריף מגורים ג' שהוא זול יותר וזכאים לפטור בתקופת היות המבנים ריקים (6 חודשים) וזאת על סמך הבטחה שלטונית שניתנה להם במגעיהם עם אנשי המערערת, שאינם שנויים במחלוקת.

בישיבה שהתקיימה בין הבעלים ובין מנכ"ל מחלקת הגביה של העירייה, הוסכם כי החיוב בארנונה יהיה על בסיס מגורים מיום פינוי המקרקעין (1.4.89) וכי יינתן פטור בגין נכס פנוי, לתקופה של 6 חודשים. משהמוסכם לא בוצע, פנו הבעלים לעוזר ראש העיר וזה הוציא הנחיה בכתב לפיה יש לחייב בארנונה על בסיס מגורים רק מיום 1.4.91 ולא כפי שסוכם עם המנכ"ל. בפגישה נוספת, בה נכחו גם ראש העיר, עוזר ראש העיר, מנהל השומה ומנהלת מחלקת הגביה, צידד לטענת הבעלים ראש העיר בעמדתם ועוזרו אישר במכתב כי מאחר ולא ניתן לשנות עת ייעוד המקרקעין תינתן לפנים משורת הדין הנחה מיום 1.4.91. גם החלטה זו בוטלה על ידי העירייה.

2. או אז פנו הבעלים לבית המשפט וביקשו להצהיר כי הם זכאים לשלם ארנונה על בסיס "מגורים" בהתאם לתכנית בניין עיר וכי הם זכאים לפטור במשך 6 חודשים בהיות הנכסים ריקים וכי הם זכאים לחיוב על בסיס סיווגם של המקרקעין כבניין מגורים מסוג ג'.

בית המשפט המחוזי (כב' השופט א' גורן) נעתר חלקית לתובענה וקבע כי העירייה אינה רשאית לחייב את הבעלים בארנונה בגין המבנים הריקים על פי תעריף של מבנה מלאכה ותעשייה אלא על בסיס בניין מגורים מסוג ג' וזאת החל מ1.4.89-. על כך ערעור העירייה בפנינו.

אקדים ואומר כי הטענות שהועלו בפנינו על ידי העירייה בבית משפט קמא הועלו ונידונו על ידי השופט המלומד, אחת לאחת וקביעותיו ומסקנותיו מקובלות עלי.

3. בפי העירייה טענה מקדמית, לפיה היה על הבעלים להשיג על הארנונה כאמור בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו1976-. על טענה זו השיב השופט קמא בשניים: ראשית, מדובר בשאלה עקרונית שאין על מנהל ארנונה להידרש לה (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא פ"ד מ"ו (1) 799); שנית, הטענה לא הועלתה בכל השלבים שבהם התקיימו מגעים בין הצדדים ואין זה ראוי והוגן שהעירייה תעלה אותה בבית המשפט. הייתי מוסיפה ואומרת, כי כאשר פתוחה בפני נישום דרך ההשגה, יש ולא תיסגר בפניו דרך הפניה לבית המשפט. לבית המשפט נתונה הסמכות לדון בתובענה גם כאשר המחוקק קבע מסלול אחר לטפל בעניין אלא שלא יפעיל בית המשפט סמכות זו כדבר שבשגרה כאשר פתוחה בפני התובע דרך אחרת. לא בהכרח מוציאה דרך ההשגה את האפשרות לפנות לבית משפט, במיוחד כאשר מדובר בנושאים בעלי חשיבות עקרונית או בהבטחה שלטונית נטענת, כפי המקרה שבפנינו (ראה ע"א 5774/91 מרים יהלום נ' מנהל מס שבח מקרקעין בחיפה תקדין עליון כרך 94 (2) תשנ"ד, תשנ"ה1994- מ' 1142 ס' 29). גם הטענה לפיה הדרישה היא למעשה להפחתת ארנונה והסמכות להפחיתה פקעה על פי החוק ב1.11.93-, נבדקה על ידי השופט קמא ונדחתה על ידו כדין, בקובעו, כי אין מדובר בהפחתה אלא בהבטחה, שניתנה על ידי גופים מוסמכים של גוף שלטוני, שלא קוימה. העובדה שהעירייה מכנה את ההתחייבות כמתן הנחה, אינה מעלה ואינה מורידה.

4. השופט קמא הוסיף ובחן את טענת העירייה, לפיה יוכלו הבעלים לעשות בנכס שימוש עסקי ודחה אותה עובדתית. בעשותו כן, אימץ הוא את עדות בנם של הבעלים, לפיה הובהר להם הבהר היטב כי לא יוכלו להמשיך ולהפעיל את מפעלם לאורך ימים וכי גם השכנים הפעילו לחץ על הבעלים לנטוש את המקום עד אשר עשו כן. יתירה מזו, הבעלים ניסו להשכיר את הנכסים והניסיונות עלו בתוהו, לאור סירובה העקבי של העירייה להתיר שימוש בנכסים למטרת מלאכה ותעשייה, מן הטעם שעל פי תוכנית בניין עיר, האזור הוא אזור מגורים. כל אלה, הן קביעות עובדתיות המושתתות על התרשמות בית המשפט מן העדים שהופיעו בפניו ועל חומר הראיות שהוגש לו ואין מקום להתערב בכך.

5. טענה אחרת של העירייה שנדחתה על ידי בית המשפט היא, כי על פי תקנות בניין עיר ניתן לעשות שימוש בנכסים כמעבדה, ולצורך זה ניתן היה להגיש בקשה לשימוש חורג, שהרשויות היו נענות לה. בצדק הצביע השופט קמא על הסתירה שבעמדת העירייה, שמחד גיסא מגבילה את השימוש בנכס למגורים בלבד ומאידך גיסא מחייבת בארנונה עבור מלאכה ותעשייה ואם לא די בכך הרי שבהיווכחה בסתירה שבין השניים, מציעה היא פתרון בהגשת בקשה לשימוש חורג. על כך אומר השופט קמא "... אליבא דמשיב האזרח הוא זה שצריך לכתת רגליו בין רשויות התכנון השונות על מנת ליישב את הסתירה הפנימית במדיניותה של המשיבה ועל מנת למנוע עצמו מתשלום ארנונה בסכומים הגבוהים פי חמישה מאלה שהוא סבור שעליו לשלם. תוצאה מביכה זו איננה מתקבלת על דעתי והפתרון המוצע על ידי המשיבה לאו פתרון הוא". גם הטענה לפיה יכולים הבעלים להשתמש - לפי התוכנית - בנכסים כמעבדה, לא התקבלה - עובדתית - על ידי השופט קמא ובצדק ראה הוא בה ניסיון נוסף של העירייה ליישב את הסתירה שבמדיניותה.

6. אכן העירייה רשאית לקבוע על פי אלו קריטריונים לגבות ארנונה, אולם, מערכת עובדתית כפי שנקבע על ידי השופט קמא אינה יכולה להוות תשתית לגביית ארנונה לפי מבני תעשייה, לפי כל קריטריון סביר. ויפים לכאן הדברים הבאים:

"לכאורה אין זה צודק, שעירייה תמנע מבעלים להשתמש בנכסו מחד גיסא, ומאידך גיסא תחייב אותו בתשלום ארנונה. אם במקרה כזה לא תיענה העירייה לבקשה לפטור את הבעלים, לפחות חלקית מתשלום ארנונה על אותו נכס, כי אז תהיה למחזיק עילה טובה לתקוף את עמדת העירייה מן הטעם של חוסר סבירות" בע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב - יפו, פ"ד מ"ה (3) 769.

7. אשר לקביעת בית המשפט לפיה ניתנת לבעלים הבטחה שלטונית, טוענת העירייה כי לא הייתה גמירות דעת מצד העירייה. בית המשפט דחה טענה זו כטענה ש"אין לה אפס קצה של עיגון בחומר הראיות". כך גם לגבי הטענה שהייתה טעות של עוזר ראש העיר בתיתו את ההבטחה. מתוך חומר הראיות הסיק בית המשפט כי הסיכום המקורי בין הבעלים לבין מנכ"ל העירייה כלל הסכמה מצידו לכל המבוקש על ידי הבעלים בתובענתם וכי תוכן ההבטחה הוא כפי שהציגוהו הבעלים שגרסתם מהימנה עליו וכי אין בחומר הראיות תמיכה לטענת הטעות שהובילה למתן ההבטחה בין מהבחינה העובדתית ובין מהבחינה המשפטית. כל אלה הן קביעות עובדתיות שמתבקשות מהן המסקנות המשפטיות שהוסקו ובשכאלה אין זה מדרכו של בית משפט זה להתערב וגם עניינית אין מקום להתערב בהן.

8. טענות העירייה כי חל בענייננו סעיף 203(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] לפיו, מסמכים שיש בהם התחייבות כספית מטעם העירייה לא יחייבוה אלא אם חתמו עליה בשם העירייה, בצד חותמת העירייה, ראש העיר והגזבר. טענה זו נכבדה היא. לא אחת אמר בית משפט זה את דברו בצמצמו את דוקטרינת מצג השווא של מי מעובדי עירייה, וזאת כדי למנוע הטלת חבות על העירייה חרף אי קיום הדרישות הצורניות הקבועות בסעיף 203. אלא שספק אם ענייננו בא בכלל בגדרו של סעיף 203(א) כטענת המערער. זאת לאור קביעותיו של בית המשפט המחוזי, המקובלות עלי, לפיהן התחייבותה של המערערת הייתה התחייבות לשנות את ייעוד הנכסים ולא התחייבות לתת הנחה ואילו ההתחייבות שבמכתבו של עוזר ראש העירייה, מיום 16.2.92, הייתה רק חזרה "מן ההתחייבות המקורית לשנות את ייעוד הנכסים" (שם, בעמ' 9). למעלה מן הצורך אעיר, כי ספק אם התחייבות כספית, במשמעות סעיף 203(א), פירושה "התחייבות לשלם סכומי כסף, ולא הסכמה שלא לקבלם", כפי שגרס בית המשפט המחוזי (שם, בעמ' 13) ניתן לתאר מקרה שבו ויתור מצד עירייה על סכום כסף המגיע לה, יבוא בגדרה של התחייבות כספית (הדגשות דלעיל לא במקור).

9. בענייננו, הייתה מצד הרשות הבטחה מינהלית שניתנה על ידי בעל סמכות המוסמך לתיתה מתוך כוונה שיהא לה תוקף משפט מחייב וכך הובנה על ידי מי שניתנה לו כשהיא מפורטת די הצורך ובת ביצוע. הבטחה כזו עשויה להיות מקור עצמאי לחובה של הרשות ללא קשר עם הסתמכות על ההבטחה ואף ללא שינוי המצב לרעה של מקבל ההבטחה (ראה למשל: בג"צ 5018/91 גדות תעשייה פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל פד"י כרך מ"ז (2) עמ' 773 ואסמכתאות הנזכרות שם). במקרה דנן אכן ניתנה הבטחה בעלת אופי כזה לעניין סיווג המקרקעין לצורך ארנונה וזאת לאור השינוי בייעוד שנוצר בשטח שהעמיד את הבעלים במצב בו נשללה מהם האפשרות להשתמש במקרקעין ליעוד להם שימשו כל השנים והם חויבו לשלם ארנונה כאילו יכולים הם להשתמש בהם כך. השופט קמא התייחס - בצדק - לנורמה היסודית החלה על הבטחה שלטונית, לפיה דורשת ההגינות הציבורית שהבטחה שניתנה על ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית תהיה בעלת תוקף משפטי, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה וכי אמינות הממשל בעיני הציבור חשובה לאין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו ולסגת (בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל (1) 673, 676).

10. טענת העירייה, כי מחמת צרכים ציבוריים חיונייםמותר לה להפר הבטחה, מה עוד שבעלי העסק לא הסתמכו עליה ולא שינו מצבם לרעה, נדחתה בדין על ידי השופט קמא. אכן העירייה לא הראתה ולא הוכיחה (ונטל ההוכחה עליה) טעם סביר או שינוי נסיבות המצדיק נסיגה מן ההבטחה. ראה בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה פ"ד מ"ו (1) 447,445ה:

"אם הטעם העיקרי לקיום סמכותה של הרשות לתקן ולשנות את החלטותיה יסודו באינטרס הציבורי "המחייב של לכבול ידיה של הרשות עד בלי יכולת למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי העתיק, הנסיבות והצרכים..." כדברי חברי הנכבד השופט גולדברג בבג"צ 580/83 בעמ' 36. המתחייב מדברים אלה הוא, שבבואה לטעון לקיום צידוק חוקי לשנות או לבטל הבטחתה השלטונית או בבואה להצדיק את הסתלקותה ממעשה מינהלי מוגמר, נדרשת הרשות, לפחות בדרך כלל, להצביע על שינוי בנסיבות אשר התרחש לאחר מתן ההבטחה".

11. אכן, האינטרס הציבורי הוא שכספי ציבור יישמרו מכל משמר בידי הרשות הציבורית שנועדה להחזיק בהם ושתהא גביית מסים צודקת שווה ונכונה. אלא שבענייננו אין התנהגות העירייה מבטיחה גבייה כזו, שכן היא אסרה על השימוש בנכס למטרת מלאכה ותעשייה ובכך מנעה את אפשרות השימוש בו ככזה ואין היא יכולה לדרוש מהבעלים תשלום ארנונה בגין ייעוד שאין היא מאפשרת למלאו. על כן, עליה לגבות את הארנונה בגין הייעוד אותו היא עצמה קבעה.

12. השאלה האחרונה היא שאלת סיווג המקרקעין. העירייה מבקשת לסווגם בסיווג א+ כבניינים בודדים, הבעלים מבקשים לסווגם כנכסים במצב רעוע ומוזנח, בנייני מגורים ג' שעניינם בתים משותפים או מושכרים. מצב המקרקעין והמבנים אינו מתאים לאף אחד משני סוגים אלה ועל כל יש לנהוג בהתאמה. בצדק קבע השופט קמא כי סיווג א+ שנועד לדירות יוקרתיות ובהן פנטהאוזים ודירות ששטחן עולה על 130 מ"ר אינו הולם את המבנים הנדונים, המתאימים יותר לסיווג בסוג ג'.

13. סוף דבר, אני מציעה לדחות את הערעור ולחייב את העירייה לשלם לבעלים הוצאות בסך 10,000 ש"ח.

הוחלט כאמור בפסק דינה של כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן.