ת"א 873/94

1. מדינת ישראל, ממשלת ישראל, קריית הממשלה ירושלים

תובענה לתשלום אגרת פינוי אשפה ולפסק דין הצהרתי

1. התובעת, עיריית חיפה (להלן: "העירייה"), תובעת בתביעה זו ממדינת ישראל ושלושה שרים: הביטחון, הבריאות והחקלאות (שיקראו להלן: "המדינה"), תשלום אגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27 לחוק עזר לחיפה (שמירת הסדר והניקיון), התשמ"ב1981- (להלן: "חוק העזר") עבור שנות המס 1985/86 עד 1994 ועד בכלל בשל שלושה נכסים אלה:

(א) בית הבראה שלוש המוחזק על ידי משרד הביטחון.

(ב) בית חולים פלימן המוחזק על ידי משרד הבריאות.

כן הוגשה המרצת פתיחה 842/94 נגד הנתבעים בתביעה המקורית והנתבעים הפורמליים למתן פסק דין הצהרתי כמפורט באריכות בבקשה.

הוסכם בין הצדדים כי בשלב ראשון תידון שאלת חוקיות החוב בגין פנוי אשפה בשיעור של שליש מסכום הארנונה הכללית, ולאור ההכרעה בשאלה זו ימשך הדיון (ע' 62-63 לרשומות). פסק דין זה מתייחס לשלב האמור.

2. קדמו לתביעה זו עתירות העירייה לבית משפט הגבוה לצדק בבג"צ 540/92 שבו הועלתה, בין היתר, שאלת תשלום שליש הארנונה. העניין הועבר על דעת הצדדים לדיון במנגנון לברור סכסוכים בין רשויות המדינה ורשויות מקומיות כאמור בהנחיות היועץ המשפטי מס' 30.105 מיום 1.4.69. בבירור זה שנערך בפני הממונה על מחוז חיפה במשרד הפנים והממונה על עניינים אזרחיים בפרקליטות מחוז חיפה נדחתה תביעת העירייה לחיוב משרדי הממשלה בשיעור שליש ארנונה. בעקבות החלטה זו חזרה העירייה והגישה עתירה לתיק בג"צ 4230/93 שקבע בהחלטתו מה27.4.94- כי לעתירה ביטוי כספי שניתן להעלותו בדרך של תובענה המוגשת בבית משפט מוסמך לכן דחה את העתירה והוגשו תובענות אלה שבפנינו שהדיון בהן אוחד.

3. פרק 14 לפקודת העיריות [נוסח חדש] עוסק בארנונה. סעיף 269 מכיל הגדרות רלוונטיות לפרק זה ולפרקים שאחריו העוסקים בגביית ארנונה. המחזיק כהגדרתו בסעיף 1(ו) בסעיף 269 לפקודת העיריות הם החייבים בארנונה על הנכסים שבחזקתו, ונכסים אלה הם "בניינים וקרקעות שבתחום העירייה תפוסים או פנויים ציבוריים או פרטיים...".

סעיפים 272-270 לפק' העיריות בוטלו ב1968- עם ביטול החיוב בארנונת הרכוש וסעיפים נוספים 273, 274(א)(ב), 275 ו278- עד 280 בוטלו בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקונים להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג1992- (להלן: "חוק ההסדרים"). לפי החוק, מותר למועצה להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחום שיפוטה. הארנונה מוטלת על מי שמחזיק בנכס בין יחיד ובין תאגיד. הארנונה היא מס המשולם תמורת מכלול השירותים הציבוריים שהרשות חייבת לספקם על פי החוק לכל תושביה. הארנונה מוטלת על הנכסים שבתחום הרשות הנהנים מאותם שירותים. הטלת הארנונה נעשית בדרך של חקיקת משנה, בצו המוצא על ידי המועצה של הרשות המקומית. הרשות קובעת את שיעורי הארנונה וגובה אותם. הכנסות הארנונה הכללית אינן מיועדות למימון נושא מוגדר מראש. עד לשנת 1992 נבעה סמכות העירייה להטיל ארנונה מהפרק ה14- לפקודת העיריות [נוסח חדש]. חוק ההסדרים הנ"ל ביטל הוראות שונות בפקודת העיריות בעניין זה והקנה סמכות למועצה להטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים שבתחומה. רוסטוביץ בספרו על "ארנונה עירונית" מהד' רביעית עמ' 115 כותב כי "ניתן לראות בארנונה כללית מס, המוטל על המחזיקים בנכסים בתחום הרשות המקומית, על בסיס ההנחה, כי אלו נהנים משירותי הרשות המקומית...".

4. באשר לפטור המדינה מהחובה לתשלום הארנונה, יש להפנות לסעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] שכותרתו "זכויות המדינה שמורות" והקובע ש"אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש".

סעיף זה הושאר בתוקף בסעיף 31 לחוק הפרשנות, תשמ"א1981-. אין מחלוקת כי בענייננו אין הוראה מפורשת בחוק המטילה חובה על המדינה לשלם ארנונה.

סעיף 42 כפי שהוסבר בע"א 136/52 בת גלים בע"מ נ' מפעלי חוף ים בת גלים בע"מ, חיפה, פס"ד ט 775 בעמ' 777 "... העביר לארץ את ההלכה הידועה של המשפט המקובל האנגלי המשחררת את הכתר מתחולתו של כל חוק הגורע מזכות או מטיל חובה אלא אם נאמר בו היפוכו של דבר במפורש...". על הוראה זו נמתחה ביקורת בע"א 136/52 הנ"ל (ראה מאמרו של א' ברק "שלטון החוק" בקובץ הרצאות בימי עיון לשופטים (תשל"ו)) בהיותה מנוגדת לעיקרון שלטון החוק. אלא שסעיף זה, לפי ניסוחו, אינו דן בתחולתו של חקוק אלא בתחולת החובות הנובעים ממנו "כאשר מופעלת הוראת סעיף 42 לא נשללת תחולת החיקוק הנדון, אלא חובות שהוא קובע - אם אכן הוא קובע חובות - שאינן מוטלות על המדינה". השאלה היא, איפוא, אינה אם החוק המטיל את החיוב בארנונה הוא תקף, אלא אם חלות עליה חובות המוטלות בחוק זה (ראה מאמר מאת ד"ר שלו: האם חובת המדינה לכבד את התחייבויותיה החוזיות, הפרקליט כרך ל"ג עמ' 215 בעמ' 219).

בענייננו מדובר בנכסים שחלה עליהם על פי החוק חבות בתשלום ארנונה כללית אלא שמכוח סעיף 42 הנ"ל לא ניתן להפעיל חבות זו על הנתבעים.

העירייה חייבת במתן שירותים גם לנכסי המדינה ואינה יכולה לחייבם בתשלום הארנונה החלה עליהם. סעיף 42 לפקודת הפרשנות הוא חוק כללי החל לגבי הטלת חובה בכל חיקוק על המדינה ואילו פקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן: "פקודת הפיטורין") היא בבחינת חוק מיוחד שפטר את הנכסים שבבעלות המדינה מחיוב בארנונה כללית. חוק זה הוא מיוחד לנושא זה. אין כל התנגשות בין שני חוקים אלה ויש לנהוג לפי החוק המיוחד לעניין זה (בג"צ 199/88 קהילת ציון אמריקאית (פירוק) נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית אתא, פס"ד מ"ג (1) עמ' 89 בעמ' 93).

על כל פנים, הוראות 2 החוקים הנ"ל, כפי שנראה בהמשך, אינן נוגדות וניתן לקיימן זו בצד זו, גם לעניין אי החלת החיוב בארנונה כללית על נכסי המדינה. נראה כי מטרותיה של פקודת הפיטורין הן רק להבהיר את המצב המשפטי לעניין חיוב נכסי המדינה בארנונה כללית.

5. סעיף 3(ב) פטר את הנכסים שבבעלות המדינה הארנונה בקובעו כדלקמן:

"3. למרות כל האמור בפקודת העיריות 1934

(ב) ארנונה כללית לא תוטל על כל בניין או קרקע תפוסה אשר מוחזקים על ידי הממשלה או על ידי אדם או מוסד מטעם הממשלה ומשמשים לצרכיי הממשלה או לצרכיי אותו אדם או אותו מוסד.

הנכסים לא יחשבו כמשמשים לצרכים אלה, אם המחזיק בהם הוא פקיד ממשלה המשלם שכר דירה בעדם אם במישרין ואם בניכוי ממשכורתו".

ובסעיף 3(ב) הוסיף כי הוראות סעיף זה לא יחולו בתחום עיריית ירושלים ובתחום עירייה אחרת שהיא הוכרזה ע"י שר הפנים לאחר התייעצות עם שר האוצר "שהיא עיר עולים" ואין מחלוקת שתחום עיריית חיפה לא הוכרז כעיר עולים כך שחל בתחומה סעיף 3(ב) הנ"ל.

הנכס צריך להיות מוחזק על ידי הממשלה ולשמש את צרכי הממשלה, ואין חולק כי הנכסים הנדונים כאן ממלאים תנאי פטור אלה.

בחוק לתיקון פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין) (מס' 6), התשנ"ב1992- בוטל סעיף 3 לפקודת הפיטורין כשתוקף הביטול נקבע לתחילת שנת 1993 ונקבע בסעיף 9(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג1992- כי:

"השרים יקבעו בתקנות כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית על נכסים שהמחזיק בהם היא המדינה או תאגיד שהוקם כחוק, ויכול שעל פי כללים כאמור תוטל על סוגי נכסים מסוימים ארנונה כללית בסכום אפס".

השרים - הכוונה לשר האוצר ושר הפנים כאמור בסעיף 7 לחוק. טרם הותקנו תקנות כאמור. תחילת תקפו של החוק נדחתה לתחילת שנת התקציב 1994 ושוב נדחתה לתחילת שנת התקציב 1995 ובהמשך לתחילת 1996 בחוק ההסדרים שנחקקו באותם שנים.

באשר לשנת הכספים 1995, קיימת הוראת מעבר בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) התשנ"ה1995- שאינה חלה בענייננו באשר התביעה היא לתשלום עד שנת הכספים 1994. אציין, כי לפי הוראת מעבר זו מוטלת בשנת הכספים 1995 על נכסים שבהחזקת המדינה ארנונה בשלושה שיעורים: נכסים שמחוזקים ע"י משרד הביטחון והצבא בשיעור 10%, על נכסים המשמשים בתי חולים או מרפאות 25% ועל נכסים אחרים 35%.

התובעת, כמו רשויות אחרות, חייבה את הנכסים שבהחזקת המדינה באגרות שונות שכונו בשמות שונים שאחת מהן היא "אגרת פינוי אשפה" שנקבעה לשיעור של שליש משיעור הארנונה שהייתה משולמת על אותם הנכסים אילמלא הפטור, כפי שיפורט בהמשך.

בבג"צ 1840/92 סיעת רצ במועצת עיריית חיפה נ' ראש העיר, פס"ד מ"ח (2) עמ' 52 נדון פטור מאגרת פינוי אשפה שהעניקה המועצה לבתי תפילה שאין בהן פעילות עסקית על פי סעיף 27 לחוק עזר לחיפה (שמירת הסדר והניקיון) התשמ"ב1981- (להלן: "חוק העזר"), ואף שהועלו הרהורים באשר לתקפותו של סעיף 27 שבחוק העזר לא כפרה העותרת בחוקיותו ובימ"ש קמא יצא מהנחה שסעיף זה הוא בר תוקף. השאלה שבפנינו היא אם יכולה העירייה לגבות את החיוב על פי סעיף 27 לחוק העזר הנ"ל.

6. ארנונה כללית היא מס המוטל על תושבי הרשות המקומית על ידי הרשות. אין כל זיקה בין חובת תשלומו לבין שירות כלשהו הניתן לחייב בתשלומו. נפסק בבג"צ 764/88; 1437/90; 1935 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פס"ד מ"ו (1) עמ' 793 בעמ' 805 ו' כי:

"... ארנונה, הינה מס בסמכותה ולכן היא מוטלת ללא זיקה לשירות הניתן ונגבית מבלי שהעירייה נותנת כנגדה כל תמורה ישירה...".

מטרתה של הארנונה היא לאפשר לרשות המקומית לממן מתן שירותים אותם היא חייבת לספק על פי דין. אין לכן מקום לטענה כי אם מחזיק אינו נהנה משירותיה של הרשות המקומית אין לחייבו בתשלומי ארנונה.

בע"א 311/92 עיריית ירושלים נ' הנאמן על ביצוע הפשרה של החייבת א' וג' (אבנר בנימין, עו"ד) פס"ד י"ז 918 בעמ' 923 נאמר כי:

"המונח "ארנונה" באה להגדיר סוג של תשלומי חובה המוטלים על ידי רשות ציבורית והמיוחד שבסוג זה אינו אלא זאת שהוא מוטל על ידי רשות מקומית...".

בספרם של ויתקון נאמן, דיני מסים (מהדורה 4) נאמר בעניין הגדרת מס בעמ' 4-5:

"המחוקק הישראלי מבקש בשנים האחרונות להבחין ולקרוא למיסי המדינה "מס" ולמסי עירייה ומועצות מקומיות ואזוריות - "ארנונה". אך אין בזה עקיבות קפדנית. על כל פנים, בתורת הכספים הציבוריים כולל המונח מס (Tax) את כל התשלומים הנזכרים כאן:

מסים (Taxes), מכס (Customs Duty), בלו (Excise), מס בולים (Stamp Duty), ארנונות (Rates), היטלים (Charges) ותשלומי חובה (Duties) אחרים, ככל שהם משתלמים לרשות ציבורית".

בספרם הנ"ל נתנו המחברים שלושה סימנים להגדרה המקובלת של מס בתורת הכספים שהם:

(ג) המס אינו משתלם תמורת שירות מסוים או שירותים מסוימים שהרשות חייבת לתת למשלם אותו מס.

שלושת סימנים אלה קיימים ללא ספק בארנונה שבה אנו דנים, כך שיש להחשיבה כמס.

7. האגרה היא תשלום חובה המוטל בכפיה או שהוא מרצון ומשולם תמורת מצרך או שירות כמו אגרת מים. באגרה קיים הקשר שבין התשלום לבין מצרך או השירות שמספקת הרשות. שיעור האגרה וערך השירות אינם תלויים זה בזה (יתקון, עמ' 6-7; ע"א 154/83 פס"ד ל"ז (4) 403 בעמ' 407).

המחבר וינוגרד בספרו על דיני רשויות מקומיות מהד' 4 בעמ' 303 אומר כי:

"יש שירותים יקרים מאוד שהרשות נותנת אותם בעד אגרה פעוטה ויש שירותים שההוצאה הדרושה לקיומם פחותה מן האגרה שנקבעה להם. אין לך קנה מידה לקביעת שיעור האגרה זולת חשיבותו הסוציאלית של השירות מזה והצורך להרתיע טרדנים מנצלו לשווא - מזה.

החיוב באגרה אינו חייב להתאים לערך השירות. הם אינם תלויים זה בזה".

8. סעיף 27 לחוק עזר הנ"ל מטיל על מחזיק ששוחרר או קבל פטור מתשלום ארנונה כללית תשלום אגרה שנתית עבור פינוי אשפה בשיעור של שליש מסכום הארנונה הכללית שהיה חייב בתשלומה אילמלא השחרור או הפטור. כאמור, שיעור האגרה השנתית נקבע כאן לשליש מסכום הארנונה הכללית שהיה חייב בתשלומה אלמלא השחרור או הפטור. שיעור האגרה השנתית נקבע כאן לשליש מסכום הארנונה הכללית החל על הנכס שבחזקתו.

נפסק בע"א 236/62 "ישרס" נ' מ"י, פס"ד ט"ז עמ' 2532 בעמ' 2536 לגבי אגרה כי:

"אמנם היסוד הטמון במושג אגרה (Fee) הוא שזהו תשלום בעד שירות או הנאה. אך במרוצת הזמן ובתנאים מסוימים לבש חלק נכבד של אגרות הנגבות על ידי רשויות ציבוריות צורה אחרת וקיבל יותר אופי של היטלים שאין אדם נפטר מהם גם כשאיננו נזקק בפעול לשירות או להנאה שבעדם הם משתלמים...".

נראה, לכאורה, שכזהו המצב בחוק העזר הנ"ל הקובע בסעיף 27 את שיעור אגרת פינוי האשפה החל על הפטורים מהחיוב בארנונה בין אם נזקק למעשה בקבלת השירות שבעדו משתלמת האגרה ובין אם אינו זוכה בו. נספק בע"א 706/71 וילנר נ' עיריית ראשון לציון, פס"ד כ"ז (1) עמ' 160 בעמ' 166 כי:

"יתכן כי הכסף ששילמו אינו שווה לערך השירות שניתן בתמורתו, אך מכיוון שמדובר כאן באגרה - שהיא קרובה באופייה למס, הרי שאין לשקול זה מצד זה את סכום הכסף ששילמו ואת התמורה שקיבלו עבורו. מי שעליו מוטלת האגרה חייב לשאת בעולה בין אם ניתנה ובין אם לא ניתנה תמורה מתאימה עבורה יש אמנם צורך בתמורה כלשהי..." (ראה גם בג"צ 202/68 בן זאב נ' שר הדואר, פס"ד כ"ב (2) עמ' 398).

בענייננו עולה מנתונים העולים ממאזני העירייה לעניין תקבולי הארנונה ופינוי פסולת מפעל על פי סעיף 28 לחוק העזר הנ"ל לעומת עלויות שמירת הסדר והניקיון בעיר בשנת 88/9 עד 1991 כי הממוצע הרב-שנתי של עלות להוצאות הסדר והניקיון מגיעים לכדי 39% מהיקף ההכנסות הכולל בפעול מארנונה ואגרת פסולת מפעל (נספח כב ת11/; תצהירו של גזבר העיר ת10/ סעיף 11; סיכומו בכתב של ב"כ העירייה עמ' 40). כך שהערכת עלות פנוי פסולת המפעל בשיעור של שליש הארנונה הכללית אין לראותה כשרירותית ומוגזמת. בבג"צ 1480/92 הנ"ל הסביר בית המשפט כי בהשראת משרד הפנים "נחקק סעיף 27 שבחוק העזר, שלפיו ניתן לחייב גם גופים הפטורים מארנונה בתשלום ששיעורו שליש משיעור הארנונה על דרך הטלת אגרה מיוחדת המכונה "פינוי אשפה".

יש לזכור כי החיוב בארנונה הוא מס המשתלם עבור מכלול של שירותים ציבוריים שהרשות חייבת לתתם על פי דין לכל תושביה. החוק קובע את שיעור הארנונה ואת המדדים לחיובם (לגבי המצב עד לחקיקת חוק ההסדרים ראה סעיפים 273, 274ב(א), 275 לפקודת העיריות) כמו גודל הנכס, סוג הנכס, ערך השכירות של בניין, השימוש בנכסים, המקום בו נמצא הנכס וכיו"ב. מבחנים אלה הם בגדר רשות ולא חובה. רשאית הרשות המקומית להחליט לפי אלו מבחנים לדרג את הארנונה (ראה בג"צ 456/83 ברוידא נ' עיריית רעננה, פס"ד ל"ח (1) עמ' 359) וחזקה על מועצת העירייה שקבעה את שיעור הארנונה לפי קריטריונים נכונים. מבחנים אלה חלים גם על פי חוק ההסדרים החל משנת 1993 הקובע כי על פי מבחנים אלה יקבעו השרים בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת לכל שנת כספים את סכומי הארנונה (סע' 9 לחוק ההסדרים הנ"ל). הטלת אגרת פינוי אשפה בשיעור שליש מהארנונה הכללית אין בה כדי חיוב עקיף בתשלום ארנונה או בחלק הימנה אלא אומדן עלות פינוי האשפה מכלל עלות השירותים שהעירייה חייבת ליתן לתושביה. אומדן זה אין לראותו כחיוב בארנונה. יש לראות חיוב זה כחיוב בתשלום עבור שירות על דרך הטלת אגרת פינוי אשפה ששיעור עלותה נקבע לשליש משיעור הארנונה שהוא המודד לעלות כלל השירותים שהעירייה נותנת לתושביה. על המדינה חובה לשאת בתשלום אגרה זו. סביר להניחה שהערכת שירות של פינוי האשפה תעשה באורח יחסי ובהתאמה לעלות מכלול השירותים שהערכתם מתבטאת בארנונה הכללית. אין לומר כי חיוב על דרך זו שבחוק העזר לוקה באי סבירות עד שיש לפסלו.

9. זאת ועד, סעיף 22 לחוק העזר הנ"ל מיחד את עבודת פינוי האשפה והזבל לעובד עירייה או מי שמונה על ידי העירייה לעשות כן. אלא שבסמכות ראש העיר ליתן היתר לאדם אחר לפנותו בתנאי אותו היתר. משניתן היתר שכזה, הרי שפינוי האשפה אינו נעשה בידי המפקח או בידי מי שעובד מטעמו ואין לכן לכאורה תחולה לסעיף 27(א) לחוק העזר הנ"ל. אין חולק כי בענייננו לא התבקש ולא ניתן היתר שכזה. מעדותו של העד לביא עולה כי משרד הביטחון ישלם שליש ארנונה לכל הרשויות שלא סווגו כ"עיר עולים" ושהיה בהן חוק עזר מפורש שחייב תשלום פנוי אשפה בשיעור זה (ראה גם תצהירו של חנוך זלצר סע' 8 ל-ת21/). משמע שמשרד זה ראה עצמו משך שנים חייב בתשלום אגרת פינוי אשפה בשיעור זה בלא קשר לפינוי בפועל.

לאחר שנת 1982 החליט משרד הביטחון להפסיק את פינוי האשפה בהתאם להסדר עם העירייה והתקשר עם קבלן פרטי בעלות זולה יותר לביצוע פינוי האשפה. התקשרות זו לא נעשתה בהיתר על פי חוק העזר הנ"ל והוא נדרש לתשלום האגרה החלה.

באשר לבית חולים פלימן, עולה מעדותה של גב' בוחניק, גזברית בית החולים, כי עד לחודש יולי 1993 פינוי האשפה נעשה על ידי העירייה והתשלום נעשה על פי חשבונות "עבור פינוי אשפה" ששלחה העירייה לבית החולים. העירייה מסבירה את החשבונות בכך שפעלה על פי סעיף 28 לחוק העזר הנ"ל שענייננו פינוי פסולת מפעל המחייב את מבקש הפינוי בתשלום אגרה בשיעור שנקבע בתוספת הראשונה בנוסף לפינוי אגרה לפי סעיף 27 לחוק העזר הנ"ל. בשנת 1993, בשל שביתת עובדי העירייה, נאלץ בית החולים לדאוג לפינוי האשפה ונוכח כי המחיר שגבתה העירייה עולה בכ100%- על עלות פינוי האשפה באמצעות קבלנים פרטיים. מטעם זה התקשר בית החולים בהסכם לפינוי האשפה עם קבלן פרטי. פינוי זה נעשה ללא היתר על פי חוק העזר הנ"ל.

באשר להנחת ההסגר המופעלת על ידי משרד הבריאות עולה מתצהירו של מר גורטלר, מנהל אגף הנכסים בנוי ומשק, כי בשל היקף פעילותו הקטן דאגה התחנה לפינוי האשפה בעצמה ורק ב30.6.94- הציבה העירייה עגלת אשפה בתחום התחנה.

10. אגרת פינוי אשפה אינה משתלמת כתגמול בעד שירות של פינוי אשפה מסוים ורק עם מתן השירות בפועל. נכון הוא שהיסוד הטמון במושג אגרה הוא שהתשלום בעד שירות אך כפי שציינתי, בהמשך הזמן הפך חלק נכבד של אגרה הנגבית על ידי רשויות הציבור להיטל המחייב גם כשאין נזקקים לשירות שבעדם האגרה משולמת.

נראה, לכאורה, שקבלת היתר לפינוי אשפה על פי סעיף 22 לחוק העזר הנ"ל היה בה כדי לפטור את המשיבה מהחיוב באגרת הפינוי. יש לזכור כי שמירת הסדר והניקיון בתחום העירייה היא אחת מהחובות החשובות המוטלות על העירייה החייבת להקפיד במילויה. ראש העירייה הוא שרשאי לתת היתר על פי סעיף 22 לחוק העזר לאדם לאחר שאינו המפקח האחראי מטעם העירייה לביצוע הפינוי, וזאת לאחר בדיקה ראויה בתוקף האחריות המוטלת עליה בעניין זה.

11. מהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 21.754 הדנה בחיוב המדינה לתשלום אגרות לרשויות מקומיות - נספח א' לתצהירו של מר לביא נ27/א - עולה כי המדינה חייבת לשלם לרשות מקומית את כל התשלומים עבור שירותים שכל בעל רכוש חייב לשלם לה בגין רכושו:

"אם לדעת משרד ממשלתי זה או אחר האגרות הנתבעות על ידי הרשות המקומית הן גבוהות למעלה מן המידה, הדרך היחידה והנכונה ללכת בה היא לפנות למשרד הפנים ולשכנעו כי אגרות אלה אין לאשרן. אך אם האגרות כשירות וראויות הן בשביל האזרח, כי אז כשרות וראויות הן גם למדינה, ואין לה למדינה להפלות עצמה לטובה".

הנחיה זו היא ברורה ואינה משתמשת לשתי פנים, יהא המניע להוצאתה אשר יהא.

יתכן וקביעת העירייה את שיעור האגרה היא מופרזת, אך העניין צריך שיבוא על תיקונו בדרך הקבועה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, ולא שכל משרד יעשה כרצונו לעניין זה וכל משרד ינהג באופן שונה לחלוטין כפי שפירטה ב"כ הנתבעים בסיכומה שבכתב (עמ' 37 ואילך).

12. ממכתבו של שר האוצר (יצחק מודעי) מה19.12.91- לראש העיר חיפה המתייחס גם לארנונה על משרדי הממשלה נכתב בין היתר:

"על פי פקודת מסי העירייה ומיסי ממשלה (פיטורין) פטורים הממשלה והרשויות הסטטוטוריות מתשלום מיסי ארנונה על נכסיהם וזאת למעט ישובים שהוכרזו על ידי שר הפנים כיישובי עולים.

מאחר שעיריית חיפה לא הוכרזה על ידי שר הפנים כעיר עולים, פטורים משרדי הממשלה והרשויות הסטטוטוריות מתשלום מיסי ארנונה ובמקום זאת מחויבים משרדי הממשלה באגרת אשפה בשיעור של שליש מחיוב מיסי הארנונה".

מבלי שהסתייג מהתייחסותו לחיוב זה, בשלב מאוחר כלשהו.

סביר להניח כי עמדת השר מחייבת את חשבי המשרדים השונים ואין להניח כי היה מעלה על הכתב את הדברים ללא בדיקת חוקיות החיוב מבחינת משרד. יצוין כי גם החשב הכללי, אליבא עדותו, האמין בחוקיות התשלום ורק במהלך המשפט שינה את עמדתו על סמך מה שנודע לו (עמ' 18). כן יש להפנות למכתבו של העד אופיר, סגן בכיר לחשב הכללי לחשבי משרדי הממשלה מה2.3.94- (ת2/ט), המורה בין היתר כי "תשלומים אחרים (כגון אגרת פינוי אשפה) לרשויות מקומיות האחרות יש לשלם רק לאחר שתיבדק אם הדרישה מסתמכת על חוק עזר עירוני". ובענייננו אין מחלוקת לעניין זה. ראוי לציין כי הגישה תואמת את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. מכתב זה נשלח לאחר שהתקיים דיון בשאלה זו ב13.1.94- (ראה ת2/ח) מה גם שהעד אופיר לא ביטל את מכתבו הנ"ל שנכתב בידיעת החשב הכללי (עמ' 55 לרשומות).

נראה שמכתב זה הוא שמשקף את עמדת משרד האוצר, כפי שהובעה במכתבו של שר האוצר. ב"כ המשיבה עשתה מאמצים ראויים לשבח להפחית מחשיבותם של מסמכים אלה (עמ' 41 ואילך) אך איני מוכן ללכת לשיטתה. מה גם שהם הולמים את מסקנתי כי חוק העזר הנ"ל הוא תקף ומחייב.

13. מסקנתי מכל המקובץ כי החיוב על פי סעיף 27(א) לחוק העזר הנ"ל הוא חוקי ומחייב את הנתבעת.