ע"א 30053/96

זוהי תובענה של המבקשת למתן פסק דין המצהיר, כי יש לראות את המשיב 2 כמי שקיבל את השגתה של המבקשת על חיובי הארנונה הכללית לשנת 1996 ולחייב את המשיבה 1 להימנע מלנקוט פעולות גביה כנגד המבקשת בגין חיובי הארנונה האמורים.

המבקשת הינה חברה בע"מ העוסקת בשיווק ביצים ומפעילה בית אריזה לביצים (להלן: "בית האריזה") על שטח הידוע כגוש 10025 חלקה 29 בחדרה.

בתחילת שנת הכספים 1996 קיבלה המבקשת שלוש הודעות על חיובי ארנונה בנוגע לנכס הנ"ל (להלן: "ההודעות") על פי צו הארנונה לשנת 1996 של עיריית חדרה (להלן: "הצו"). עפ"י ההודעות סווג בית האריזה כ"מבנה למשרדים שירותים ומסחר" כמשמעותו בסעיף 1.1.14 לצו (סעיף 323 לצו). הסככה הצמודה לבית האריזה סווגה כסככה המשמשת ל"משרדים שירותים ומסחר" (סוג 981 לצו) והשטח סביב בית האריזה סווג כקרקע תפוסה המשמשת ל"משרדים שירותים ומסחר" (סוג 720 לצו).

ב28.1.96- הגישה המבקשת השגה למשיב 2 על חיובה בארנונה כללית לשנת 1996 וטענתה העיקרית כי יש לסווג את בית האריזה כ"מבנה חקלאי" כמשמעותו בסעיף 1.1.19 לצו (סוג 450 לצו) מאחר והוא מצוי על קרקע שיעודה חקלאי; הסככה הצמודה לבית האריזה מהווה חלק מבית האריזה ולכן יש לסווגה כ"סככה לחקלאות" (סוג 960 לצו) ואילו השטח סביב בית האריזה הוא "קרקע חקלאית" שכן ייעודו חקלאי על פי תוכנית בניין עיר (סוג 715 לצו).

לקראת תום המועד הקבוע בסעיף 4 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו1976- (להלן: "החוק") התקשר ב"כ המשיבים לב"כ המבקשת וקיבל הסכמתו להארכת מועד, לפנים משורת הדין, למתן תשובה בהשגה המסתיימת ב31.3.96- עד 30.4.96, משלא התקבלה תשובה בהשגה במועד המוסכם, פנה מנהל המבקשת בכתב למשיב 2 והודיע לו שלאור הקבוע בסעיף 4 (ב) לחוק יש לראותו כמי שקיבל את ההשגה ולכן צורפו למכתב שיקים לתשלום ארנונה לשנת 1996 על פי הערכים הנקובים בהשגה.

ביום 12.6.96 נתקבל מכתב במשרד ב"כ המבקשת נושא תאריך 22.5.96 בו נתקבלה תשובה הדוחה את ההשגה. המכתב הנושא את חתימת הגב' קרוננפלד בשמו של המשיב מס' 2.

המבקשת מעלה תמיהות מוצקות, לכאורה, בהתייחס לתאריך הרשום במכתב התשובה מיום 22.5.96, שכן אין זה הגיוני שמכתב שנשלח מחדרה יגיע לנתניה לאחר 21 ימים. בכל מקרה, מאחר ואינני נדרשת לכך לצרכיי החלטה זו, נרשמו הדברים במאמר מוסגר בלבד.

המשיב מס' 2 הודיע למנהל המבקשת במכתב ששלח באמצעות עו"ד מלך מיום 17.6.96, כי התשובה להשגה נמסרה באיחור קל במכתב אל ב"כ המבקשת וכי השיקים שצורפו למכתב של המבקשת מ27.5.96- יהיו על חשבון חוב הארנונה, מאחר וההשגה נדחתה במלואה.

ביום 26.6.96 שלח ב"כ המבקשת תשובה לב"כ המשיבים בה שלל את עמדת המשיבים, בציינו כי האיחור במתן התשובה בהשגה של כ52- ימים, שהם כמעט כאורך התקופה המקורית הקבועה בחוק, מתוכם 30 ימים היו בהסכמה של המבקשת לפנים משורת הדין, ולפיכך דין ההשגה להתקבל.

ב15.7.96 קיבלה המבקשת הודעה מהמשיב מס' 2 כי עליה לשלם את חוב הארנונה לחודשים ינואר-יוני 1996 תוך 15 ימים שאם לא כן תימסר גביית החוב להוצל"פ.

המבקשת והמשיבים חלוקים בשאלת הסיווג הנכון של נכסי המבקשת לעניין תשלומי הארנונה הכללית. ברם, נושא הבקשה, אליבא דמבקשת, עוסק בפרשנותו הנכונה של החוק ולא בסיווג הנכון של נכסיה (סעיף 8 לסיכומי המבקשת).

(1) על פי סעיף 4 לחוק אם חלפו 60 ימים מיום הגשת ההשגה (או 90 ימים אם ניתנה הארכה ע"י ועדת הערר) ולא נתקבלה תשובה ממנהל הארנונה - כי אז יש לראותו כמי שקיבל את ההשגה והוא יהיה מנוע מלטעון נגדה.

(2) משיב 2 חייב היה להפעיל בעצמו את סמכותו להשיב על ההשגה. החלטה מנהלית הכרוכה בהפעלת שיקול דעת מחייבת גמירות דעת וזו באה לידי ביטוי בחתימתה של הרשות המנהלית. עצם העובדה כי משיב 2 אינו חתום על התשובה, היא הנותנת כי לא נתקיימה במשיב 2 גמירות הדעת הנדרשת ובאין גמירות דעת, אין החלטה.

המשיבים מסכימים עם המבקשת כי שאלת סיווגו הנכון של הנכס אינה עומדת להכרעה בפני בית המשפט, אולם תשובה לשאלה זו יש בה כדי להשפיע על החלטת ביהמ"ש בעניין הארכת המועד ולכן ראוי כי ידון בה טרם יכריע בעניין.

לטענת המשיבים, המחלוקת המהותית בין הצדדים היא בעלת חשיבות ציבורית עקרונית ואם תתקבל ההשגה מטעמים טכניים, דהיינו בגלל האיחור במתן התשובה להשגה, ייגרם לרשות המקומית נזק כספי רב, כי כסף המגיע כמס המוטל כדין ואשר כל מטרתו לשמש לקידום מטרות ציבוריות לרווחת תושבי העיר לא יופקד בקופתה. לכן, טוענים המשיבים, כי על ביהמ"ש לקבוע, משיקולי צדק ויושר, שמקום בו ניתנה תשובה עניינית להשגה, הדוחה אותה מנימוקים כבדי משקל - תחשב תשובה כאמור תקפה גם אם ניתנה באיחור.

לטענתם, משיב 2 הוא שהפעיל את הסמכות, הוא ששקל את ההחלטה בשיקול וגמירות דעת, ורק מחמת העדרו מן המשרד, עקב חופשה, נחתמה התשובה להשגה ע"י מנהלת מחלקת הגביה של עיריית חדרה וזאת לאחר שהוקרא לו המכתב בנוסחו הסופי בשיחת טלפון וזכה לאישורו (סעיף 15 לתצהיר המשיב מס' 2).

"(א) מנהל ארנונה ישיב למשיב תוך שישים יום מיום קבלת ההשגה.

(ב) לא השיב מנהל הארנונה תוך שישים יום - יחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה, זולת אם האריכה ועדת הערר האמורה בסעיף 5, תוך תקופה זו, את מועד מתן התשובה, מטעמים מיוחדים שירשמו, ובלבד שתקופת ההארכה לא תעלה על שלושים יום"

נקודת המוצא לפרשנות חוק היא הלשון בה נקט החוק. "פרשנות חייבת להעניק ללשון אותה משמעות הנופלת לגדר מובנה של הלשון עבור דובריה ... אין שופט רשאי ליתן למילות החוק משמעות שהן אינן יכולות לשאת" (א' ברק פרשנות במשפט (כרך ב') בעמ' 28).

בסעיף 4 לחוק, המחוקק אמר את דברו בצורה שאינה משתמעת לשני פנים. סעיף 4 (ב) לחוק קובע כי הסמכות להאריך את מועד מתן התשובה בהשגה נתונה בידי ועדת הערר וגם זו מוגבלת לטעמים מיוחדים שירשמו. דהיינו, אם הגיש הנישום השגה על שומת הרשות המקומית ולא ניתנה תשובה בהשגה תוך שישים יום, מתקבלת עמדת הנישום בכל מרכיבי השומה הכלולים בהשגה ועל אגף השומה להפיק הודעת שומה הכוללת מרכיבים אלה כפי שהם מופיעים בהשגה (ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית (מהדורה רביעית) בעמ' 474).

4.2 מקובלת עלי עמדתו של ב"כ המבקשת כי בחינת ההיסטוריה החקיקתית של החוק, הנלמדת גם מהדברים שנאמרו בכנסת במהלך הקריאה השניה והשלישית (דברי הכנסת מיום 19.7.76 עמ' 2574), מראה כי המחוקק עצמו היה מודע לסנקציה החריפה שהוא מטיל על הרשות אם לא ישיב מנהל הארנונה במועד על ההשגה, תוך איזון בין מתן אפשרות סבירה למנהל הארנונה לבדוק את ההשגה, בקצבו את המועד של 60 ימים, לבין אינטרס הנישום שהגיש את השגתו לקבל תשובה בהשגה פרק זמן סביר.

מאחר והמועד נקבע בחיקוק ולצידו סנקציה, כמתואר בסעיף 4 לחוק, ניתן להבין כי המועד הוא "מועד מצווה" ואיננו "מועד מנחה" כפי שנקבע בבג"צ 188/63 פד"י י"ט (1) 337 בעמ' 354 מפי השופט ברנזון:

"... כי מועד שנקבע בחוק לעשיית מעשה אינו תמיד מועד בל יעבור. הוראה כזאת יכולה להיות מצווה (mandatory) ואז יש לעשות את המעשה במועדו. עבור הזמן - בטלה האפשרות לעשותו. אך בדרך כלל אין זמן כזה אלא מדריך בלבד (directory), וכמו בכל עניין אחר גם כאן הכל תלוי בכוונת המחוקק.

הוראה כזו מדריכה אשר אינה מלווה במילות שלילה הבאות למנוע את עשיית המעשה לאחר המועד הקבוע, או המטילות סנקציה על איחור בעשיית המעשה" (וראה גם בג"צ 1636/92 פד"י מ"ז (5) עמ' 573 בעמ' 582).

4.3 באי כח המשיבים מבקשים ללמוד מפסה"ד שניתן בה"פ 864/80 (ת"א) הילטון בע"מ נ' עיריית תל-אביב יפו (שצורף לסיכומי ב"כ המבקשת) כי לביהמ"ש סמכות לדחות את התביעה לאור הטענות כבדות המשקל שיש למשיבים כנגד ההשגה, כפי שנהג ביהמ"ש המחוזי בתל-אביב בפסק דינו האמור.

אני מקבלת את עמדת ב"כ המבקשת כי נפלה טעות, עם כל הכבוד, בפסק הדין של כב' השופטת ולנשטיין וכי הפרשנות הנכונה של החוק, שאין לקבל את תשובת המנהל שניתנה באיחור, מאחר ובתום התקופה רואים את ההשגה שהגיש האזרח כאילו נתקבלה, איננה נזקקת לנימוקים האחרים שפורטו שם.

4.4 האם לביהמ"ש סמכות טבועה להאריך את המועד הקבוע למתן תשובה בהשגה?

ב"כ המשיבים טוען כי בית המשפט מוסמך, מכח סמכותו הטבועה, ליתן סעד שביושר ולהאריך בדיעבד את המועד הקבוע למתן תשובה בהשגה.

לדעתי, לביהמ"ש סמכות טבועה להאריך מועדים שמלכתחילה נקבעו על ידו ואולם, בהעדר הוראה מפורשת בחוק, אין לו סמכות להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק.

בב"ש 293/87 נדחתה טענת המבקשת כי לבית המשפט סמכות טבועה להאריך את המועד להגשת ערעור לבית המשפט העליון (ב"ש 293/87 הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין נ' שלום הלוי, פ"ד מ"א (2) 527 בעמ' 530). סמכותו הטבועה של ביהמ"ש להאריך מועדים קימת רק כאשר בית המשפט קבע מלכתחילה את המועד לעשיית מעשה (ד"נ 22/73 בן שחר נ' מחלב פ"ד כ"ח (2) 89 וראה גם ע"ש (חיפה) 557/95 הד הקריות בע"מ נ' מנהל הארנונה עיריית חיפה, תקדין מחוזי, כרך 96 (2) עמ' 1076 (להלן: "הד הקריות")).

משיב 2 היה חייב ליתן תשובה בהשגה לכל המאוחר ביום 30.4.96 ומשלא עשה כן, אין לו להלין אלא על עצמו.

בעניין הד הקריות דן כב' השופט ביין בסוגיית הארכת מועדים לפי סעיף 4 (ב) לחוק, והוא אומר:

"קביעת מועד לערעור בחיקוק כמוהו כקביעת תקופת התיישנות, יש בה כדי להגן על הצפיות של הצד שזכה בהחלטה שיפוטית או מנהליתאו מתן החלטה מנהלית, כי עם חלוף המועד לערעור, חוסנה זכותו ואינה צפויה עוד לתקיפה, לביטול או לשינוי ... כדי שניתן יהיה לפגוע בצפיות זו, חייבת להתקיים הוראה מפורשת של מחוקק או מחוקק המשנה" (הדגשה שלי - ב.ג.).

אי לכך, אני מקבלת את טענת המבקשת כי משלא השיב משיב 2 להשגה במועד הקבוע בחוק, יש לראותו כמי שקיבל את ההשגה והמבקשת חייבת בתשלומי ארנונה על פי הסכומים הנקובים בהשגה, אותם שילמה כאמור.

די בהחלטה זו כדי לקבוע את תוצאות ההליך. ברם, ברצוני להתייחס לטענת המבקשת על אי חתימת מנהל הארנונה על התשובה להשגה.

5. התשובה להשגה הייתה חתומה בידי הגב' מ' קוננפלד, מנהלת מחלקת הגביה בעיריית חדרה ולא בידי משיב 2 לו הוענקה הסמכות בחוק.

5.1 האם העדר החתימה של המשיב 2 מעידה בהכרה על העדר גמירות הדעת בקבל ההחלטה?

החלטה מנהלית, הכרוכה בשיקול דעת, מחייבת גמירות דעת (בג"צ 3486, 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים ואח' פ"ד מ"ח (5) 291 (להלן: "באקי")). בדרך כלל מניחים כי חתימתה של הרשות המוסמכת על מסמך רשמי מוכיחה את גמירות דעתה של הרשות. כך נוהגים גם בדיני חוזים - העובדה שחתימתו של אדם מתנוססת על גבי החוזה מעידה על רצונו ליטול על עצמו את ההתחייבות. ברם, "בחתימה עצמה אין קסם" (ד' פרידמן ונ' כהן, חוזים (אבירם, כרך א' תשנ"א) 448 (להלן: "פרידמן וכהן")). אמנם חתימתו של צד על גבי חוזה כתוב מהווה ראיה חזקה לגמירות דעתו אולם אין כל קדושה בחתימה (ע"א 693, 692/86, יעקב בוסקובסקי ושות' - חברה ליבוא ושיווק בע"מ נ' גת ואח' פ"ד מ"ד (1) 57).

"העדרה של חתימה אינו מעיד בהכרח על העדר גמירות דעת ואילו קיומה אינו מעיד, בהכרח, על גמירות דעתו של החותם להתקשר בעסקה" (פרידמן וכהן בעמ' 448).

בהעדר מסמך חתום, יכולה להיות להתנהגות הצדדים או אחד מהם השלכה על שאלת גמירות הדעת (ע"א 610/85 נווה עם ברמת גן בע"מ (בפירוק מרצון) נ' ש' אליעזרי ואח' פ"ד מ"ג (4) עמ' 312).

משיב 2 הצהיר כי הוא זה שקיבל את ההחלטה בהפעילו שיקול דעתו וההחלטה נחתמה ע"י אחר מסיבות טכניות גרידא.

אניח כי המשיב מס' 2 הוא זה שקיבל בפועל את ההחלטה והעדר חתימתו על התשובה להשגה אין בה כדי ללמד על חוסר גמירות דעתו בקבלת ההחלטה.

5.2 האם רשאי היה מנהל הארנונה לתת לאחר לחתום על התשובה להשגה?

עקרון חוקיות המנהל מתנה את קיומו של כח שלטוני בהסמכה על פי דין. הדין מקים את הרשות והופך אותה לרשות מוסמכת (פרופ' ב' ברכה, משפט מנהלי, כרך שני בעמ' 43 (להלן: "משפט מנהלי")). משהוענקה לרשות סמכות ע"פ דין חייבת היא, ורק היא, להפעילה. כל גוף אחר, לו לא הוענקה הסמכות, אינו רשאי להפעילה. הסמכות להשיב על ההשגה ניתנה למנהל הארנונה בסעיף 4 לחוק ולכן רק הוא היה רשאי להשיב להשגה.

5.3 האם מנהל הארנונה האציל מסמכותו לגב' מ' קרוננפלד?

מה בין האצלת סמכות, האסורה בהעדר הוראת האצלה מפורשת בחוק, ובין העזרות באחר, המהווה תנאי ליכולתו של בעל סמכות לקבל החלטה ראויה? (בג"צ 3709 90, 2303, פיליפוביץ ואח' נ' רשם החברות ואח' פ"ד מ"ו (1) 410 וראה גם משפט מנהלי, בעמ' 171).

"הפעלת הסמכות על ידי הרשות המוסמכת משמעותה שהיא עצמה מעצבת את תוכנו המהותי של ההסדר ברוח מטרת המחוקק, היא זו בעלת שיקול הדעת ולכן היא זו הבוחרת פתרון קונקרטי מתוך מאגר הפתרונות החלופיים הלגיטימיים להגשמת המטרה. היא רשאית להיעזר באחרים בדרכה אל מלאכת העיצוב והבחירה, כל עוד לא העביר להם את המלאכה עצמה" (משפט מנהלי בעמ' 174).

מנהל הארנונה הפעיל את שיקול דעתו והחליט בהשגה את אשר החליט ואילו הגב' מ' קרוננפלד שימשה, במקרה זה, כ"חותמת גומי" וזאת משום שנבצר ממשיב 2 לחתום פיסית על ההחלטה.

אין לומר כי בפעולה טכנית כאמור הייתה משום אצילת סמכות. לכל היותר, מדובר בהיעזרות באחר, המהווה את סוד קסמה של כל רשות מנהלית.

5.4 לטענת המבקשת, גם אם משיב 2 רק נעזר באחר לעניין החתימה - אין בכך כדי לרפא את הפגם האמור (סעיף 28 לסיכומי המבקשת).

בעניין באקי הביע השופט י' זמיר את מורת רוחו מטענתו של המשיב כי חתימתו ניתנה ללא גמירות דעת:

"סדרי מנהל תקינים מחייבים כי רשות מנהלית תתייחס אל חתימתה ולא תחתום עד שלא גמרה בדעתה. אם הרשות המנהלית תתייחס בכובד ראש אל חתימתה, גם אחרים יתייחסו כך אל חתימתה. הם ידעו כי החתימה מעידה על גמירות דעת ומשקפת החלטה תקפה שאפשר לסמוך עליה לטוב ולרע.

ואילו אם אין בחתימת הרשות כדי להעיד על גמירת הדעת, יתערער הביטחון המנהלי. במצב כזה מה יעצור בעד אדם שהחלטת הרשות אינה לרוחו, לשוב אל הרשות כדי לברר אם אמנם ההחלטה מלמדת על גמירות דעת מוחלטת, לעורר קושיות ומשאלות, ועד שתתקבל חתימה על גבי חתימה להניח כי ההחלטה עדיין אינה בתוקף? ואנה אנו באים? "(באקי בעמ' 299).

דומה כי המקרה שבפני מציג נאמנה את המקרים מפניהם חשש השופט זמיר ובגינם הביע את מורת רוחו. משיב 2 החליט בהשגה שהגישה המבקשת, אולם לא השכיל לתת לגמירות דעתו ביטוי בהחלטה ע"י חתימת התשובה בכתב ידו שלו, אלא העביר את הסמכות לחתום לאחר. המבקשת, שהחלטת משיב 2 לא הייתה לרוחה, טענה שההחלטה אינה מלמדת על גמירות דעתו של משיב 2 נוכח העובדה שנחתמה בידי אחר.

מצב דברים זה אינו רצוי למערכת המנהלית בכלל ולתהליך קבלת ההחלטות בפרט, כיוון שהוא עלול לגרום לחוסר יעילות אם יתעורר צורך לבדוק את החלטת הרשות שוב ושוב על מנת לוודא כי היא מלמדת על גמירות דעת מוחלטת.

עם זאת אין די באי שביעות ממצב דברים נתון כדי לבטל את החלטת המשיב בענייננו: "גם בדיני חוזים אף שהחתימה על חוזה משמשת הוכחה לגמירת הדעת, אין זו הוכחה נחרצת... וכך גם בדיני המנהל הציבורי" (באקי בעמ' 300).

המבקשת הגישה השגה על חיובי ארנונה לשנת 1996. מנהל הארנונה, שהוסמך על פי דין להשיב על ההשגה, לא עמד במועד שנקבע בחוק למתן תשובה בהשגה, גם לאחר ארכה שסוכמה בין הצדדים. אי לכך יש לקבל את התובענה ולהצהיר כי יש לראות את משיב 2 כמי שקיבל את השגתה של המבקשת ומאחר והמבקשת שילמה את חיובי הארנונה הכללית לשנת 1996 אין לנקוט נגדה בהליכי גביה.

מהיום אני מחייבת את המשיבים ביחד לשלם למבקשת הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד (כולל).