עת"מ 515/01

1. מירי גרוסמן ת.ז. 4878718

2. 114 אחרים לפי רשימה מצורפת

3. ועד כפר הים (נציגות הבנין)

נ ג ד

1. עיריית חדרה

2. שר הפנים

3. שר האוצר

בית המשפט המחוזי בחיפה

בשבתו כבית משפט לעתירות מנהליות

כבוד סגן הנשיא השופט ד"ר דן ביין

[8.7.2002]

פסק דין

א. ההליך ועובדות היסוד

זו היא עתירה מנהלית למתן פסק-דין המצהיר כדלקמן:

1. חיובי הארנונה אשר הוטלו על דירותיהם של העותרים בכפר הים לשנת הכספים 1999 ואילך בטלים מאחר שהוטלו שלא כדין בחריגה מחוקי ההסדרים במשרד במדינה ובחוסר סבירות קיצונית.

2. על העיריה לתקן את חיובי הארנונה שהוטלו על דירותיהם של העותרים לשנת הכספים 1999 על פי תעריפי הארנונה הקבועים בצו הארנונה לשנת 1999 לדירות מגורים באזור ב' בגין דירות בעלי גודל זהה לדירות העותרים.

3. על העיריה לתקן את חיובי הארנונה שהוטלו על דירותיהם של העותרים לשנת הכספים 2000 על פי תעריפי הארנונה הקבועים בצו הארנונה לשנת 2000 לדירות מגורים באזור ב' בגין דירות בעלי גודל זהה לדירת העותרים בתוספת שאינה עולה על 7%.

4. על העיריה לתקן את חיובי הארנונה שהוטלו על דירותיהם של העותרים לשנת הכספים 2001 על פי תעריפי הארנונה הקבועים בצו הארנונה לשנת 2001 לדירות מגורים באזור ב' בגין דירות בעלי גודל זהה לדירת העותרים.

5. ההיתר החריג בארנונה לשנת 1999 שניתן לעיריה ב- 9.12.99 בטל.

6. ההיתר החריג בארנונה לשנת 2000 שניתן לעיריה בחודש דצמבר 2000 בטל.

7. לחילופין, התעריף החוקי של העיריה לנכס מסוג בית מלון לשנת הכספים 1999 הינו 23.00 ש"ח למ"ר, לשנת הכספים 2000 הינו 24.10 ש"ח למ"ר ולשנת 2001 הינו 24.40 ש"ח למ"ר. על העיריה לתקן את חיובי הארנונה שהטילה על דירותיהם של העותרים בהתאם.

העתירה הוגשה נגד עיריית חדרה וכן נגד שרי האוצר והפנים (להלן: "השרים").

אין חולק על העובדות הבאות:

1. העותרים הם 115 רוכשים של דירות בפרוייקט כפר הים (להלן: "הפרוייקט") וכן נציגות הבנין.

הפרוייקט ממוקם סמוך לחוף ימה של חדרה (גוש 10011 חלקה 34).

לפי התכנון החל על שטח הפרוייקט מכוח תמ"א 13 ותב"ע חד45/ ו- חד1045/, תכלית האזור הינה מלונאות, תיירות ונופש. הדירות בפרוייקט הוגדרו בהיתרי הבניה כדירות נופש.

הדירות שווקו כ"דירות נופש". חלק מהעותרים גרים בדירות אלה כל השנה ואין להם דירות מגורים אחרות. לחלק מהעותרים דירות מגורים נוספות והם מתגוררים בדירת הנופש בסופי שבוע, בחופשות, בחגים וכו'.

2. חיוב דירות העותרים בארנונה החל בשנת 98. מלכתחילה הם סווגו בצו המיסים של העיריה לשנת 98 כ"בית מלון". בצו המיסים של העיריה לאותה שנה מופיע גם סיווג של "נכסים המשמשים מבני מגורים" המדורג לפי אזור וגודל דירה.

3. קיים פער ניכר בין תעריפי "בית מלון" ותעריף "נכסים למבני מגורים".

הנה כי כן, העותרים חויבו בארנונה שתעריפה 56.20 למ"ר, בעוד שהתעריף למבני מגורים מדורג לפי אזור וגודל דירה ונע בין 21.80 ש"ח למ"ר ל- 32.80 ש"ח למ"ר.

בשנת 1999 חויבו העותרים לפי דירות מגורים באזור א'+ לפי תעריף של 60.60 למ"ר, ללא קשר לגודל הדירה. ביתר אזורי חדרה מדורגות הדירות לפי גודל הדירה והאזור.

4. בשנת הכספים 2000 דרשה העיריה מהעותרים לשלם ארנונה לפי סוג נכס 120 "דירות נופש" בשיעור של 63.50 ש"ח למ"ר לעומת השיעור של 37.10 ש"ח למ"ר הנדרש מוילות באזור א' בשטח של 161 מ"ר ומעלה ולעומת התעריף של 25.20 החל על דירות בגודל של דירותיהן של העותרים באזור ב' בו מצויות הדירות.

ביתר פירוט:

איזור חדש: "אזור נופש" הזהה מבחינת הנכסים הנכללים בו לאזור א'+ בצו הארנונה לשנת 1999.

בסעיף 3.2 תחת הכותרת "מבנים שאינם משמשים למגורים" נאמר (בפריט 3.2.11): "נכסים המשמשים בתי מלון, לרבות דירות הנופש בכפר הים יחוייבו לפי הסוגים והתעריפים המפורטים בסעיף 4.8".

בסעיף 1.0 "הגדרות, כללים והשגות", הוסף סעיף משנה 1.1.18 בו נאמר:

בסעיף 4.8 תחת הכותרת "תעריפים לנכסים המשמשים בתי מלון ונופש למ"ר לשנה", מפורט סוג נכס 120: "דירות נופש 63.50 ש"ח למ"ר לשנה".

5. בבימ"ש זה נדון בע"ש (חי') 5024/99 מנהל הארנונה נ. גייזלר תק' מח' 2000(3) 231, שהיה ערעור של אחד מבעלי הדירות בפרוייקט על החלטת ועדת ערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית התשל"ו1976-) (להלן: "חוק הרשויות") והתיחסה לשנת המס 98.

בפסק-דין שניתן ביום 31.8.00 נתקבל הערעור של העיריה ונקבע על ידי בית-המשפט, כי עמדת העיריה בקשר לסיווג דירות נופש בפרוייקט כ"בית מלון" - אין בו פגם.

6. בעתירה כעת, מבקשים העותרים להעלות סדרה של טענות שלא הועלו בהליך של השגה וערר לפי חוק הרשויות. כל טענות העותרים מתיחסות לשנות המס 99 ו- 2000.

7. התקיים הליך נוסף בבימ"ש זה (בפני כב' השופט ברלינר) בת"א 870/99 שנגע לשנת המס 1999, בו טענו העותרים, כי אין לחייב דירותיהם לפי תעריף איזור א'+.

ביום 8.11.99 ניתן בתיק הנ"ל פסק דין בהסכמה בו נקבע, כי כל עוד לא ניתן היתר השרים לעיריה לקביעת הסיווג החדש, אין לעיריה רשות לגבות ארנונה לפי איזור א'+. בית-המשפט הוסיף וקבע, כי:

8. ביום 29.12.99, יומיים לפני תום שנת הכספים 1999, חתמו השרים על אישור חריג להטלת ארנונה על-ידי העיריה. באישור נאמר:

האישור ניתן בעקבות בקשת העיריה מיום 4.1.99 שהוגשה לאחר החלטת ועדת הערר שקיבלה את עמדת דיירי הפרוייקט ולפני מתן פסה"ד בביהמ"ש המחוזי בענין גייזלר הנ"ל. בבקשה, הובאו נימוקי העיריה למתן האישור האמור ונאמר בה בין היתר:

לבקשת משרד הפנים ניתנו הבהרות במכתב העיריה מיום 26.4.99 בו נכתב בין היתר:

ממכתב זה עולה, כי כל כוונת מועצת העיריה בקביעת "אזור א+" לא היתה הגדלת שיעור הארנונה לדירת נופש אשר למעשה נותר זהה לשנת 98 אלא ליתן ביטוי ראוי לייחודו של פרוייקט כפר הים בחיוב הארנונה.

9. ביום 12.12.00 ניתן היתר חריג לשנת 2000 בו נאמר:

אישור זה ניתן בעקבות פניית העיריה מיום 2.2.00, בה נאמר:

במכתב נוסף מיום 3.4.00 נאמר:

ב. עיקרי טענות העותרים

1. מאז 1986 מוגבלת על פי דין סמכותה של עיריית חדרה בהעלאת שיעורי הארנונה השנתיים. לגבי שנות הכספים 1986 עד 1992 על ידי חוקים ייחודיים לכל שנה, ומשנת 1993 ואילך על ידי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב) התשנ"ג1992- והתקנות שהותקנו מכוחו מדי שנה על ידי שר הפנים ושר האוצר באישור ועדת הכספים.

שר הפנים, מוסמך על פי דין לאשר העלאה בארנונה מעבר לשיעור ההעלאה הקבוע בתקנות ההסדרים (להלן: "העלאה חריגה") לנכסים המשמשים למגורים והעיריה, שר האוצר ושר הפנים יחדיו, מוסמכים על פי דין לאשר העלאה חריגה בארנונה בנכס שאינו מבנה מגורים.

2. בשנת 1999 חייבה העיריה את העותרים בארנונה לפי סוג נכס "דירות מגורים באזור א'+" לפי תעריף למ"ר של 60.60 ש"ח, וזאת בניגוד לשנת הכספים 1998 בה חייבה העיריה את העותרים כאמור לעיל לפי סוג נכס "בתי מלון". התעריף של 60.60 ש"ח למ"ר חל רק על דירות מגורים באזור א+ בכפר הים ללא קשר לגודל הדירה ואילו ביתר אזורי חדרה תעריפי הארנונה מדורגים לפי גודל הדירה והאזור.

3. דירות העותרים הן דירות קטנות בגודל בין 40 ל- 80 מ"ר ועקב הגדרות אזור כפר הים כאזור א'+, חוייבו בארנונה הגבוהה ב 152% מהארנונה שהיתה מוטלת עליהן אלמלא הסיווג המיוחד.

מאחר ותקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשמ"ט1999- (להלן: "תקנות 1999") אוסרות שינוי סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 1999 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל על נכס (לרבות קביעת אזור חדש ובו תעריף יותר יקר), פנתה העיריה לשר הפנים ושר האוצר וביקשה היתר חריג על פי תקנה 9 לתקנות 1999.

ההיתר ניתן כאמור ביום 29.12.99.

4. פעולות המשיבים נגועות בחוסר סבירות מהותית. ככל שהדבר נוגע לשנת 99 מתבטאת חוסר הסבירות בנקודות אלה:

(א) מדובר בתעריף ללא מדרגות המתחשבות בגודל דירה.

(ב) מדובר בתעריף הגבוה ביותר מ- 100% מתעריף בתי מגורים צמודי קרקע באזורים היוקרתיים ביותר בחדרה.

אין לבחון את הסבירות על-ידי השוואה לדירות נופש דומות על חוף הים התיכון.

השוואת תעריפי הארנונה ברשויות מקומיות, יכולה להיעשות אך ורק אם לוקחים בחשבון רשויות מקומיות בחתך סוציו-אקונומי דומה ולא בהשוואה חסרת כל בסיס, כגון עובדת היותן על חוף הים התיכון.

השוואת המשיבים בין התעריף הקבוע לדירות נופש בחדרה לעומת רשויות אחרות על שפת הים התיכון, איננה ממין הענין כפי שלא נעשית השוואה דומה לגבי סיווגים נוספים. המדובר בשוני בין רשויות מקומיות שונות ולפיכך, אין כל משמעות למציאת ה"סבירות" בגובה התעריף. גם השוואה "אורכית" צריכה להתבסס על השוואת מכלול הצו של הרשות המקומית למכלול הצו של הרשות האחרת, כפי שעשו העותרים.

לא יתכן, כי התעריף למ"ר לדירה היקרה ביותר בחדרה נמוך כמעט בחצי מן התעריף הקבוע ל"דירות הנופש" של העותרים. בהשוואה לרשויות מקומיות נוספות בהן קיים סיווג נפרד ל"דירות נופש" עולה, כי חוסר סבירות זה הינו קיצוני במידה המחייבת פסילת הסיווג על ידי בית המשפט. כך גם אי קביעת המדרגות כמו לגבי שאר דירות המגורים.

(ג) לא הובאו הנסיבות המיוחדות שהצדיקו מתן אישור חריג על-ידי השרים לשנת 99. לא ניתנה הנמקה על-ידי השרים, וזאת תוך התעלמות מהשגות שהעלה ב"כ העותרים במכתב מיום 30.6.00. מה גם שהאישור הוגבל לשנה אחת בלבד.

(ד) אשר לשנת 2000, השינויים בסיווג לשנת 2000 נעשו בנסיון להוליך שולל את שר הפנים והאוצר ובנסיון נפסד להשיג היתרי השרים לשינויים מבלי שיושם לב שהתעריף לבית מלון הוחל גם על דירות מגורים. הרי רק מי שיטרח לקרוא את פרק ההגדרות, יעיין היטב בסעיף 4.8 ויבחין בהבדל בין כותרת הסעיף ופירוט הסיווג יגלה שמועצת העיר החליטה להטיל ארנונה על דירות מגורים בתעריף של בתי מלון.

(ה) האישור החריג של השרים לשנת 2000 ניתן ללא הנמקה על אף השגות העותרים שהועברו להם טרם האישור במכתב מיום 30.6.00.

(ו) חוסר הסבירות המהותית עולה מהשוואה בין תעריפי הארנונה שהוטלו על דירותיהם של העותרים לבין תעריפי הארנונה המוטלים על דירות מגורים אחרות בתחום העיריה.

מאחר ומועצת העיריה החליטה כי בכל יתר אזורי העיר ידורג התעריף לפי גודל הדירה (במדרגות של 70 מ"ר, 125 מ"ר, 160 מ"ר), יש לעשות אבחנה בין התעריפים באזור כפר הים לפי אותם גדלים.

בנוסף, גם אם ישנה הצדקה לקבוע תעריף ארנונה מיוחד ויקר לדירות בכפר הים, המקנות לבעליהן קרבה לחוף הים וגישה למתקני ספורט ונופש, עדיין אין כל הצדקה לקבוע תעריף ארנונה היקר ב- 150% מהתעריף המושת על דירות בגודל זהה באותו איזור והיקר ב- 128% מהאזורים היוקרתיים ביותר בחדרה וב- 90% יותר מהתעריף לוילות היוקרתיות ביותר בשטח העולה על 160 מ"ר במיקום הטוב ביותר בחדרה.

(ז) העותרים מודעים לכך כי גם בעיריות אחרות בהן נבנו פרוייקטים מיוחדים של דירות סמוכות לים נקבע סיווג ארנונה מיוחד לדירות מסוג זה, כאשר בחלק מהרשויות התעריף לסיווג "דירות נופש" גבוה מהתעריף לדירות מגורים אחרות, אולם שם נקבע הפרש תעריפים סביר. מה גם שבדרך כלל סיווג "דירות נופש" בעיריות אחרות שמור לדירות המושכרות לפרקי זמן קצרים, דהיינו משמשות להפקת רווח.

(ח) העותרים ערכו השוואה בין התעריף ל"דירות נופש" בעיריית חדרה לתעריפים לדירות נופש או מלון דירות ברשויות אחרות לשנת 99 כדלקמן:

(*) בפועל עירית הרצליה מחייבת דירות נופש לפי תעריף של 73.95 ש"ח למ"ר לכן ההפרש בפועל היה 31%.

מבין ארבע הערים הגדולות השוכנות על חוף הים, שתי הערים הגדולות קבעו, כי דירות נופש יחוייבו בארנונה בתעריף הזהה לדירות יוקרה רגילות ואילו נתניה והרצליה, ערי קייט מובהקות קבעו כי דירות נופש יחוייבו בארנונה בתעריף היקר בין 12.6% ל- 31% מהתעריף לבתי יוקרה.

(ט) כמובן שאין מקום להשוואה בין תעריפי הארנונה למ"ר של ערים אלו וחדרה עקב ההבדל הסוציו-דמוגרפי והנתונים מובאים רק כדי להראות שברשויות אלה אין כלל הפרש או שקיים הפרש לא גדול בין התעריף שנקבע לדירות נופש ודירות אחרות.

תעריפי הארנונה למגורים במקומות אלו יקרים מהתעריף הארנונה למגורים בחדרה ועובדה זו אך מחזקת את הטענה כי יש לבדוק את היחס בין תעריף בתי יוקרה ותעריף דירות נופש בתחום אותה רשות. בדיקה זו מגלה, כי ההפרש שנקבע על ידי עירית חדרה לוקה בחוסר סבירות קיצונית.

(י) אין לקבל את העמדה, לפיה סווגו הדירות לפי הייעוד ולא לפי השימוש בפועל.

(יא) העותרים טוענים לחילופין, כי במידה ויקבע כי ניתן להחיל על דירותיהם תעריפי הארנונה החלים על בתי מלון, אז תעריפי הארנונה לבתי מלון בצווי הארנונה של העיריה לשנות הכספים 1999 ואילך נקבעו בחריגה מסמכות ובניגוד להוראות חוקי ההסדרים ובטלים.

בשנים 1985 ו- 1986 לא קבעה העיריה תעריפי ארנונה לבתי מלון. תעריף כזה נקבע לראשונה בצו הארנונה לשנת 1987 בניגוד מוחלטללשון סעיף 14(א) לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז1987- וללא קבלת היתר חריג מהשרים. מכיוון שבצו הארנונה לשנת 1987 התימרה מועצת העיר לקבוע תעריף ארנונה לבתי מלון והעלתה את התעריף מדי שנה על פי שיעורי ההעלאה המותרים בחוק הרי שמשקביעה זו לשנת 1987 בטלה מעיקרא, בטלות גם ההחלטות השנתיות בשנים 1988 עד 1992.

בשנת הכספים 1993 חל שינוי בדין ותקנה 7(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993) התשנ"ג1993- חייבה את הרשויות המקומיות להטיל ארנונה על כל סוגי הנכסים שלא הטיל עליהם ארנונה עד כה ולפי הסכום המזערי שנקבע בתקנות (12.60 ש"ח מ"ר). לכן תעריף הארנונה החוקי לבתי מלון בחדרה בשנת 1993 היה 12.60 ש"ח למ"ר.

חישוב התעריף החוקי לסוג נכס "בתי מלון" לשנים 1999 ואילך בהסתמך על שיעורי העלאה המירביים שהותרו על פי תקנות ההסדרים ובהשוואה לתעריפים הבטלים שנקבעו בצווי הארנונה השנתיים, הוא כדלקמן:

היתרי השרים להעלאה חריגה בארנונה לשנת 1999 ולשנת 2000 דינם להתבטל עקב מצג מטעה, לפיו העיריה מבקשת להשוות בין התעריף לדירות בכפר הים לבין התעריף לחדרי מגורים בבתי מלון. אילו ידעו השרים כי התעריף החוקי לבתי מלון לשנת 1999 הינו 23.00 ש"ח למ"ר הם לא היו מאשרים תעריף של 60.60 ש"ח למ"ר לדירות נופש.

ג. עיקרי טענות המשיבים

1. אין סמכות לביהמ"ש לענינים מנהליים לדון בחוקיות אישור השרים.

2. העתירה הוגשה בשיהוי, בניגוד לאמור בתק' 4 ו- 3(4) לתקנות בית-המשפט לענינים מנהליים (סדרי דין) התשס"א2000-.

העתירה הוגשה ביום 10.10.01 בעוד שאישור השרים לשנת 99 ניתן ביום 29.12.99 ולשנת 2000 ביום 28.11.00.

3. לגופו של ענין, מאמצים המשיבים את הנמקת ע"ש 5024/99 מנהל הארנונה נ. גייזלר הנ"ל. בקביעת הסיווג יש להתחשב במיקום הפרוייקט ולתכליתו התכנונית (מלונאות, תיירות ונופש). בין היתר קובע סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג1992- (להלן: "חוק ההסדרים") את הקריטריונים לסיווג הוא המקום.

4. אשר לחיוב האחיד, להבדיל מהחיוב הפרוגרסיבי לפי גודל הדירה, הוא נובע מכך שדירות נופש מטיבן הן דירות קטנות ולא יעלה על הדעת שהן יחויבו לפי התעריף המינימלי של דירות מגורים.

הבסיס להשוואה אינו "המודל הרוחבי" כלומר, השוואה בין הדירות בפרוייקט לבין תעריפים אחרים בעיר, אלא "מודל אורכי" - השוואה לדירות דומות לאורך חופי הים התיכון. לענין זה מפנים המשיבים לעלון שיווקי של הפרוייקט שבו מודגש דבר מיקומו על שפת הים "30 דקות נסיעה מתל אביב, 25 דקות מחיפה, 55 דקות מירושלים ו- 7 דקות בלבד ממגרשי הגולף בקיסריה - - " וכן את "תרבות הנופש" הממומשת בו. השוואה לתעריף דירות נופש במקומות אחרים מעלה את הנתונים לשנת 99 הבאים:

העיר תעריפי דירות נופש

הרצליה 81.12

חיפה 71.78

תל-אביב 70.56

נתניה 63.20

אשדוד 61.30

חדרה 60.60

בת ים 58.19

כמו כן, מפנים המשיבים לתעריף המירבי הקבוע בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט1999- שם נקבע, כי:

5. העיריה לא הסתירה דבר בפני השרים שנתנו את האישורים החריגים, אלא פרשו בפניהם את מלוא התמונה.

6. סיווג האישור החריג לשנת 99 לשנה אחת התיחס רק לסיווג למגורים, וזאת בניגוד לתכניות החלות על האזור. התעריף 60.50 ש"ל למ"ר הינו זהה לסכום שהוטל בשנה הקודמת בתוספת עדכון של 2.6% שהותר לפי התקנות. הובהר לעיריה על ידי השרים שבשנים הבאות עליה לסווג את הפרוייקט בסיווג של נופש. ואכן, הסיווג שאושר לשנת 2000 הוא "דירות נופש - לרבות דירות מגורים באזור נופש".

התעריף שהוטל לשנת 2000 זהה לתעריף שהוטל על דירות בפרוייקט (אמנם בסיווג שונה) בתוספת 4.8% שהוא שיעור התוספת המותר לפי התקנות.

7. אשר לטענה החילופית הנוגעת לחוק ההסדרים, מפנים המשיבים לסעיף 14(א) לחוק יציבות המשק (הוראות שונות) התשמ"ז1987- בו נקבע, כי:

נכון הדבר כי בשנת המס 1987 הוסף לצו הארנונה של עירית חדרה תת סיווג חדש שכותרתו "בתי מלון ובתי הארחה ונופש". אולם אין בלשון סעיף 14 הנ"ל כדי ללמד כפי שטוענים העותרים, כי על העיריה היתה מוטלת החובה לבקש את אישור השר להוספת תת סיווג חדש לצו הארנונה. טענתם זו של העותרים נעדרת עיגון חוקי.

בשנת 1987 לא היתה קיימת הוראה הדורשת אישור השרים להכנסת תת סיווג חדש.

הוראות כגון דא מצאו את דרכם לספר החוקים בשנים מאוחרות יותר וראה למשל הוראת סעיף 1(ד) לחוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן1990- שם נקבע, כי:

ובדומה ההוראה בסעיף 9(ג) לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א1991-.

מעבר לכך, בהתאם להוראות סעיף 14 לא העלתה העיריה את חיובו של נכס כלשהו ביותר מהעלאה שהיתה מותרת בחוק, קרי 22% ולבטח לא העלתה את סכום החיוב של הנכסים נשוא עתירה זו שנבנו שנים רבות מאוחר יותר.

מאחר ובשנת המס 1987 לא היתה חובה על העיריה לקבל את אישור השרים, הרי שאין כל רלבנטיות להוראות תקנה 7(ב) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993) התשנ"ג1993-, עליה מבססים העותרים את טענותיהם.

ד. דיון ומסקנות

1. בשאלת סמכות בית-המשפט לענינים מנהליים, ניתנה על ידי החלטה מפורטת ביום 20.6.01 ואינני מתכוון לחזור על הדברים כאן.

2. השאלה הראשונה העומדת להכרעה היא, האם יש לדחות את העתירה על הסף עקב שיהוי.

אני סבור, שהתשובה לכך היא בשלילה, ואלה טעמי:

הרציו העומד בבסיס טענת שיהוי מבוסס על שני אדנים: השתק וויתור. במקרה הנדון, הוגשה תביעה כבר ביום 31.12.00 כאשר האישור החריג של השרים ניתן רק ביום 12.12.00. העובדה שבהמשך הפך ההליך לתובענה מנהלית, אינה מעלה ואינה מורידה. בעת הגשת התביעה, טרם נכנס לתוקפו חוק בתי המשפט לענינים מנהליים (הוא נכנס לתוקף ביום 11.1.01) ולכן תקנות 4 ו- 3(ב) לתקנות בתי המשפט המנהליים (סדרי דין) אינן רלבנטיות למקרה זה.

באשר לשנת 99 היה ברור למשיבים, כי העותרים מתנגדים להטלת הארנונה כפי שהוטלה, זאת מכוח תביעה שהוגשה בת"א 870/99 והעיקר הוא, שבפסק הדין בהסכמה נקבע, כי זכויות דיירי הפרוייקט תשמרנה לפנות לביהמ"ש לאחר מתן אישור השרים ואפשרות הפניה לא הוגבלה בזמן.

טענת העותרים, כי נוהל משא-ומתן עם אנשי העיריה והצדדים היו קרובים להסכם - לא נסתרה.

לכל זה יש להוסיף, כי העתירה מעוררת שאלות עקרוניות לענין תוקפם של צווי המיסים של העיריה ואישור החריג של השרים.

המגמה של חיזוק שלטון החוק יש והיא גוברת על שיקולים אחרים עליהם מבוססת טענת השיהוי (ראה בג"צ 170/87 אסולין נ. ראש עירית קרית גת פד"י מ"ב (1) 678; ובעיקר בג"צ 2285/93 בשג"צ 5138/93 אוסי נחום נ. גיורא לב פד"י מ"ח (5) 630; ע"א 6323/95 המכללה לחינוך סמינר הקיבוצים נ. עירית תל-אביב תק' עליון 98(1) 111).

3. נדון תחילה בשאלת סבירות הסיווגים והתעריפים. לענין זה ראוי להדגיש, כי בע"א 565/00 עירית קרית אתא נ. אדוארד חרס, נפסק מפי השופט טירקל, כי לעיריה שיקול דעת רחב בבואה לקבוע אם אמות המידה להטלת חיובי ארנונה והתערבותו של בית-המשפט בשיקול הדעת בנימוק של אי סבירות מצומצמת. התערבות כזו מוצדקת, רק כאשר הקביעה של העיריה מגיעה "לידי אי סבירות קיצונית אשר נושאת עמה תכונה של אי צדק בולט הגורם עוול בולט - - או אם ההחלטה בלתי צודקת בצורה משווועת ובלתי נסבלת עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו שניתן היה לקבל החלטה כאמור" (הקטע המצוטט הוא מבג"צ 397/84; 133/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ ואח' נ. עיריית גבעתיים פד"י ל"ט (2) 13, 21 (וראה באותו ענין גם בג"צ 1355/93 ועדת מעקב לענין ארנונה בירושלים נ. ראש עירית ירושלים, תקדין עליון 94(1) 1391).

4. על המבקש לתקוף את סבירות קביעת העיריה באשר לחיוב בארנונה - הנטל להראות קיומה של חוסר סבירות מהותית (ע"א 565/00 הנ"ל פיסקה 4 בסופה).

5. ארנונה, ברשות מקומית, נקבעת בדרך כלל על פי מקום המגורים ורווחת המגורים של בני הקהילה (בג"צ 6741/99 ארנן יקותיאלי נ. שר הפנים פד"י נ"ה (3) 673, 679).

6. אני עדיין מחזיק בדעה שהחזקתי בה, בפרשת ע"ש (חי') 5024/99 מנהל הארנונה נ. גייזלר תק' מח' 2000(3) 231; ע"ש 5254/99 ברלב נ. מנהל הארנונה זכרון יעקב מיסים יד4/, ה216-, ואני מפנה את הקורא לאמור שם. יודגש, כי ההלכה בה"פ (חי') 524/96 אט"ד נ. הועדה המחוזית לתו"ב חיפה, אשר עליה התבסס האמור בסעיף 3 לפרק דיון ומסקנות בפרשת גייזלר - אושרה בינתיים בביהמ"ש העליון בפסה"ד של בית-המשפט העליון (מפי כב' השופטת בייניש).

עוד יש לציין, כי גם אחרים פסקו באותו כיוון של פסיקתי בענין גייזלר (ראה פסק דינה של השופטת ש. גדות בה"פ (ת"א) 233/98 אייזיק בלוך נ. עירית הרצליה תקדין מח' 99(1) 2519).

7. אחזור ואדגיש,דירות נופש הן דירות יקרות בשל מיקומן על חוף הים בשל היוקרה הדבקה בהם ובשל השירותים המיוחדים הניתנים בהם.

הנה כי כן, בעלון שיווקי של מקים הפרוייקט (נספח ל' לתגובת העיריה) הובטח לרוכשים לא רק סטנדרט בנייה, אלא "מגוון גדול של שירותי בילוי ונופש פרטיים כמו חוות בריאות (SPA) מהגדולות בישראל, המכילה כ- 30 חדרי טיפול, סאונות רטובות ויבשות, ג'אקוזים, בריכות שחייה פתוחות ומקורות, חוף ים צמוד, מגרשי טניס, סקווש, כדורסל, כדורעף חופשיים, חדרי משחק לילדים, חדרי ביליארד וטניס שולחן, פאב-דיסקוטק, "ספא-קפה", מסעדה, בית כנסת, פינת ברביקיו ועוד".

8. העובדה שהדירות קטנות, אינה נובעת מכך שרוכשיהם נאלצים בשל קשיים כלכליים להסתפק במרחב מחיה מצומצם, אלא מכך שיעודם ושימושם הפוטנציאלי הוא נופש לתקופות של פנאי וחופש ולאו דוקא למגורי קבע.

9. אשר לקנה המידה להשוואה, נראה לי שיש הצדקה להשוואה "אורכית" ולא "רוחבית" (כשימושם של מושגים אלה בפי הצדדים).

כל חוף הים של מדינת ישראל אורכו כ- 130 ק"מ. המאפיינים של דירות נופש המוקמות לאורך חוף זה דומים והם משווקים לאותה שכבה סוציו-אקונומית ולאותן מטרות. חדרה נמצאת "באמצע הדרך" של חוף הים. ואכן, בפרסומי החברה שהקימה את הפרוייקט, לא צוינה קירבת הפרוייקט לאתרים אלה או אחרים בחדרה, אלא לקירבתם לערים הגדולות תל-אביב, חיפה וירושלים.

השוואה אורכית כזו מצביעה על כך שהתעריף בו מחויבות דירות בפרוייקט בחדרה, הוא הנמוך ביותר לאחר בת-ים.

10. אם מקבלים את התיזה המרכזית, כי יש הצדקה לארנונה גבוהה יותר בדירות נופש על שפת הים בהשוואה לדירות מגורים וזאת ללא קשר לשטחן, הרי הטכניקה "הסיווגית" למתן ביטוי להשקפה זו היא משנית בחשיבותה.

הטכניקה הסיווגית שנבחרה היתה בשנת 98 כלילתן של דירות הנופש בסיווג של בתי מלון.

בשנת 99, נקבע סיווג של איזור מגורים א'+ ובשנת 2000 נתקבל סיווג של "דירות נופש - לרבות דירות מגורים באזור הנופש". כל הסיווגים הללו הם "אותה גברת בשינוי אדרת". שינויי הסיווג בין השנים 98 ו- 2000, לא העלו את התעריפים מעבר לעדכון המותר לפי התקנות.

11. אשר לטענה, כי באישור החריג של השרים לשנת 99 לא פורטו הנסיבות המיוחדות ולא ניתנה הנמקה למתן האישור, התשובה לכך היא שהאישור מסתמך על החלטת מועצת העיריה מיום 20.12.98. החלטה זו מיום 4.1.99 הועברה לשרים בצירוף דברי הסבר והנמקות ומשאושרה פניית העיריה, הרי חזקה על השרים שהם אימצו את נימוקי העיריה במכתב הפניה האמור. תמיכה לעמדה זו ניתן למצוא בבג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף השרון נ. שר הפנים פד"י נ"ב (1) 75, בע' 88-89. בפיסקה 18 בו נאמר, כי העדר הנמקה אינו פוסל את ההחלטה כאשר בפני בית-המשפט מתגלים הנימוקים להחלטה.

נימוקי העיריה בבקשות לשרים למתן ההיתר לכשעצמם, נראים לי סבירים והם הולמים את הנאמר לעיל.

ההגבלה לשנה אחת באישור לשנת 99, לא באה מאחר והשרים לא קיבלו את העמדה העקרונית, לפיה יש הצדקה למיסוי גבוה יותר לדירות נופש מאשר לדירות מגורים, אלא היא נבעה מהטעם ש"מדובר באזור נופש אשר הדירות בו מיועדות לנופש" ולא באזור מגורים (ראה כעולה ממכתב העיריה לשרים מיום 2.2.00, נספח נ' לכתב התגובה של העיריה).

12. גם אם טועה אני בנאמר ויש לראות את אישור השרים כנעדר הנמקה, הרי התוצאה מהאמור אינה כי אישורי השרים פסולים הם, אלא פועלו של מחדל זה הוא אך ורק בהעברת הנטל, כי האישור ניתן כדין, על שכם השרים (ראה סעיף 6(א) לחוק סדרי המינהל (החלטות והנמקות) התשי"ט1958-.

אני סבור, כי השרים עמדו בנטל זה.

13. ומכאן, לטענה החילופית, כי העיריה חרגה בצו הארנונה לשנת 1987 מסעיף 14(א) לחוק היציבות במשק (הוראות שונות) התשמ"ז1987-, בקבעה לראשונה תעריפי ארנונה לבתי מלון ללא קבלת היתר חריג מהשרים, הרי סיווג זה חסר תוקף וכך חסר תוקף גם הסיווג הדומה לשנים 1988-1992 ולכן יש להתחיל בשנת 1993 מהתעריף המזערי של 12.60 ש"ח למ"ר.

גם טענה זו אין לקבל. סעיף 14(א) לחוק יציבות המשק (הוראות שונות) התשמ"ז1987-, אינו חשוב לעניננו, מכמה טעמים:

(א) הוא עוסק בהעלאה של שיעור הארנונה ולא בשינוי סיווג.

(ב) הוא מדבר על נכס שמוסה בארנונה בשנת 86.

בשנת 86 הדירות של העותרים לא היו קיימות כלל. הן מוסו לראשונה בשנת 98 (ראה העולה מסעיף 1 לנספח ד' לכתב התשובה של השרים). גם אם נניח שבדיבור "אותו נכס" שבסעיף 14(א) אין הכוונה לנכס הפיזי נשוא הדיון אלא גם בנכס אחר מאותו סוג, הרי לא הובאה כל ראיה שבתחום עירית חדרה מוסו דירות נופש אחרות בשנת 86 לפי איזה שהוא תעריף פלוני וההעלאה של 1987 עלתה ביותר 22% על הארנונה שהוטלה על אותו סוג נכס בשנת 86. נטל הראיה בענין זה היה מוטל על העותרים.

(ג) בכל מקרה, האישור של השרים לשנים 99 ו- 2000 מתקן כל פגם קודם שדבק בצווי המיסים לשנים 99, 2000.

פסק דינו המאלף של כב' הנשיא זילר בת"א (י-ם) 1114/99 - אינו רלבנטי לעניננו. הוא לא עוסק בפרשנות סעיף 14(א) לחוק היציבות משנת 87. הוא לא דן כלל במצב דברים בו בשנת 86 לא היו קיימים כלל נכסים מהסוג שעליהם הוטלו חיובי ארנונה בשנים מאוחרות. כך הוא המצב גם לגבי פסק הדין בבג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) נ. עירית אילת תק' עליון 97(2) 673, באותו מקרה הופעל מלון הנסיכה באילת החל משנת 92. העתירה התיחסה בין היתר לשאלת סיווג המלון. בשנת 92 קבעה עירית אילת לראשונה קטיגוריה נפרדת של מלון 5 כוכבים - דה לוקס, במקום מלון חמישה כוכבים.

טענת העיריה היתה שחוקי ההקפאה אינם אוסרים אלא שינוי סיווג של נכס קיים, אך אין הם מונעים מרשות מקומית לקבוע סיווג לנכס חדש שלא נמצאה לו בעבר קטיגוריה מתאימה. הטענה נדחתה בלי לקבוע עמדה לגבי צדקתה העקרונית, שכן אין מלון יכול להחשב נכס חדש, שהרי הוטלה עליו כבר לפני שנת 90 חובת תשלום ארנונה.

אשר לאפשרות שנכס חדש שלא היה לו סיווג בעבר יצא פטור מארנונה, אומר בית-המשפט כי תרופת הרשות היא בפניה לשרים לקבל את אישורם להוספת סיווג ראשי חדש.

פסק דין זה אין בו כדי להשליך על עניננו מהטעמים הבאים:

ראשית, הוא לא דן בחוק יציבות המשק משנת 1987 שאינו כולל הוראה האוסרת סיווג. שנית, באותו מקרה היה סיווג מתאים בשנים הקודמות (בית מלון). מה שהיה חסר היה תת הסיווג של מלון שהוא שילוב של 5 כוכבים וגם דה-לוקס. במקרה שלפנינו היה אמנם סיווג של דירות, אך סיווג של דירות נופש אינו תת סיווג של דירות מגורים רגילות, אלא משהו שונה. אין זו שאלה של "דירוג", אלא של מהות.

לבסוף, בעניננו, ניתן אישור השרים מה שאין כן במקרה של פסק-דין לקסן.

לפיכך, נדחית העתירה.

העותרים ישלמו למשיבה הוצאות ושכ"ט עו"ד בסך של 10,000 ש"ח + מע"מ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד לתשלום.