|
תעשית אבן וסיד בע"מ
נ ג ד
מנהל הארנונה של המועצה המקומית טוראען
בית המשפט המחוזי נצרת
בפני כבוד השופט נסים ממן
[22.5.01]
ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר של הארנונה
בשם העותרת עו"ד שריה
בשם המשיבה עו"ד עדוי
החלטה
המערערת הגישה ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד המועצה המקומית טורען מיום 20.12.00 לפיה נדחה הערר על החיוב בארנונה לתקופה של ארבעה וחצי חודשים בשנת המס 1999 בסכום כולל של 1,231,612 ₪. הערעור הוגש ביום 05.02.01, כך שחל עליו חוק בתי משפט לעניינים מנהליים התש"ס – 2000 [להלן – החוק] .
החלטה זו עניינה טענות מקדמיות שיש למערערת כנגד ועדת הערר וכנגד החלטתה.
עו"ד שריה ב"כ המערערת, טוען כי עד לאחרונה נחשבה ועדת הערר גוף מנהלי מעין שיפוטי שעל החלטותיו ניתן היה לערער ישירות על ידי הגשת בקשה בדרך המרצה, לבית המשפט המחוזי, לפי תקנות הרשויות המקומיות [ערר על קביעת ארנונה כללית] [ערעור לפני בית המשפט המחוזי], התשל"ז – 1977.
מכיון שבשעתו הערעור התברר בדרך המרצה, הוגשו בו תצהירים, ניתן היה לחקור את המצהירים ולמעשה הדיון נפתח מחדש. בנסיבות כאלה, להרכב חברי הועדה וזהותם לא היתה חשיבות רבה, שכן קביעותיהם היו עומדות לבחינה מחודשת על ידי בית המשפט.
אולם, תקנות הרשויות המקומיות הנ"ל אינן עוד בתוקף. הן בוטלו בתקנה 45 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים [סדרי דין] התשס"א–2000 [להלן – התקנות]. סדר הדין הוא מעתה כקבוע בחוק ובתקנות.
על פי התוספת השניה לחוק, ערעור על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה לפי חוק הרשויות המקומית [ערר על קבילת ארנונה כללית] התשל"ו-1976 [להלן – חוק הארנונה], הוא בגדר "ערעור מנהלי" והדיון בו נעשה על פי סדר הדין שנקבע בפרק ג' לתקנות. מתקנה 24 עולה כי אין לצרף תצהיר לאימות הטענות שבערעור.
עו"ד שריה טוען עוד כי גם במעמדה של ועדת הערר חל שינוי; היא איננה עוד סתם גוף מנהלי מעין שיפוטי, אלא, מכח תקנה 1 לתקנות הנ"ל היא נחשבת "בית דין".
מהו הנפקא מינה מן השינויים הללו? לדעת ב"כ המערערת נוצר מצב בלתי תקין, בלתי נסבל ובלתי הגיוני שחברי ועדת הערר ויושב הראש שלה, שהם בגדר "שופטים" [שהרי ועדת הערר לענייני ארנונה היא "בית דין"], מתמנים כולם על ידי הצד הנגדי, דהיינו על ידי הרשות המקומית. הכיצד יתכן ששופטים בסכסוך יתמנו על ידי אחד הצדדים? שואל עו"ד שריה, ומוסיף כי הדבר נוגד עקרונות של סדר ציבורי, צדק טבעי ואף יש בו פגיעה קניינית לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. עו"ד שריה משוכנע כי המחוקק לא נתן דעתו למצב שכזה, כאשר הורה כי הערעור על החלטת ועדת הערר יתברר על פי סדר הדין החדש.
לאור זאת סבור ב"כ המערערת כי יש לפסול את ועדת הערר ואת החלטתה עד לתיקון המצב ועד ש"השופטים" המכריעים בערר לא יתמנו על ידי הרשות המקומית אלא, על ידי רשות אחרת כגון משרד המשפטים, או משרד הפנים.
טענה אחרת והיא נטענת לחילופין היא, שלאור מעמדם החד צדדי של חברי ועדת הערר, קביעותיהם העובדתיות אינן יכולות להתקבל על הדעת כמהימנות וניטרליות, ועל כן מן הראוי שבית המשפט המנהלי יבחן מחדש את העובדות על סמך תצהירים ומסמכים שיוגשו לו. אם יסתמך בית המשפט המנהלי על עובדות שקבעה ועדת ערר כה בלתי ניטרלית שכזו, כי אז הצדק לא ייעשה וגם לא ייראה.
טענה מקדמית פורמלית נוספת שבפי עו"ד שריה היא שועדת הערר לא היתה מוסמכת לדון בערר ובכלל מינויה בטל, מכיון שדבר המינוי לא פורסם ברשומות. לדעת עו"ד שריה מינויה של ועדת ערר הוא בבחינת תקנה בת פועל תחיקתי ובתור שכזו יש חובה לפרסמה ברשומות מכח סעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש].
סימן ההיכר של תקנה בת פועל תחיקתי הוא, שהיא קובעת נורמה משפטית המופנית אל הציבור כולו או לחלק בלתי מסוים ממנו. במקרה שבפנינו מדובר בבעלי הנכסים בתחום המועצה המקומית טורען. מסמכותה של ועדת הערר לדון בסוגיות משפטיות, בפרשנות, בהגדרת נכסים ולקבוע נורמות משפטיות, ועל כן תנאי לכניסתו לתוקף של מינויה הוא פרסומו ברשומות. לטענת עו"ד שריה כל הרשויות המקומיות נוהגות לפרסם ברשומות את דבר מינויים של חברי ועדת הערר, על מנת שהדבר יובא לידיעת הציבור ויאפשר למי שרוצה בכך להתנגד למינויו של חבר זה או אחר.
על יסוד טענות אלה מבקש עו"ד שריה בראש ובראשונה לבטל את החלטת ועדת הערר בשל חוסר סמכות וכן לאפשר לו להגיש תצהיר להוכחת העובדות השנויות במחלוקת והוא עותר שבית המשפט לא יסתפק בקביעות העובדתיות של ועדת הערר. עו"ד שריה מסתמך על תקנה 33 לתקנות הקובעת כי "בעל דין לא יגיש תצהיר או מסמך אחר נוסף על המפורט בתקנות אלה, אלא ברשות בית המשפט", והוא, כאמור, מבקש רשות כזו.
ב"כ המשיבה, עו"ד עדוי, מתנגד מכל וכל לטענותיו של עו"ד שריה. לטענתו המצב המשפטי הקיים הוא פרי החלטה של הכנסת ושל מחוקק המשנה. חוק הארנונה קיים מזה 25 שנה ומעולם לא התעוררה שום שאלה בדבר חוקיותו או חוקיות ההליכים לפיו. משפורסם חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים תש"ס-2000 היה המחוקק ער למעמדה של ועדת הערר וביטל באופן מפורש את המצב הקודם שאפשר הגשת תצהירים ושמיעת ראיות.
בסעיף 23 [1] [ב] לחוק, בוטל סעיף 6 [ג] לחוק הארנונה שקבע כי "בית המשפט המחוזי ידון בערעור בשופט אחד ואין אחרי פסק דינו ולא כלום". כיום ניתן לערער על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, משמע, המחוקק פעל במודעות מלאה למעמדו המיוחד של ערר מסוג זה ולא חוקק אותו כלאחר יד. הוא גם הוסיף אפשרות לבקש רשות ערעור מבית המשפט העליון, דרך שלא עמדה בפני בעלי הדין על פי סדר הדין הקודם.
לדעת עו"ד עדוי אין סמכות לבית המשפט להורות על הגשת תצהירים בערעור מנהלי. תקנה 36 אומרת כי ניתן להגיש תצהיר נוסף ברשות בית המשפט, אך מקום שעל פי סדר הדין הטענות מלכתחילה אינן צריכות להיות מאומתות בתצהיר, גם אין אפשרות להגיש תצהיר שני, נוסף. ערעור מנהלי אינו מתברר על דרך המרצה ומכאן, שבקשתו של עו"ד שריה אין כל יסוד ואין לה מקום.
החוק קובע כי ערעור מנהלי יוגש לבית משפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מנהליים. "ערעור מנהלי" הוא אחד מתשעת סוגי הערעורים המפורטים בתוספת השניה והם:
1. ערעור על החלטת רשם האגודות השיתופיות לפי פקודת האגודות השיתופיות למעט בעניני פירוק אגודות שיתופיות, בוררות בסכסוכים ועיקול זמני על נכסים;
2. ערעור לפי סעיף 14ו לפקודת התעבורה;
3. ערעור לפי סעיף 14א לחוק הרשויות המקומיות [הסדרת השמירה], התשכ"א-1961;
4. ערעור לפי סעיף 31 לחוק הרשויות המקומיות [ביוב], התשכ"ב-1962;
5. ערעור לפי סעיף 158מא, סעיף 198[ח] או לפי סעיף 16 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965;
6. ערעור לפי סעיף 14א לחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969;
7. ערעור לפי סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות [ערר על קביעת ארנונה כללית], התשל"ו-1976;
8. ערעור לפי סעיף 36א לחוק העתיקות, התשל"ח-1978;
9. ערעור לפי סעיף 11 לחוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998.
החוק אינו מוצא לנכון ליתן הגדרה אחידה לכל הגופים שעל החלטותיהם ניתן להגיש ערעור מנהלי. בתקנות, לעומתו, נקבע כי "בית דין" הוא - "ועדת ערר וכל גוף אחר שהחלטתו נתונה לערעור לפי התוספת השניה לחוק". המונח "בית הדין" כהגדרתו בתקנות מופיע ארבע פעמים בגוף התקנות:
א. בתקנה 22[א] האומרת כי "ערעור מינהלי יוגש לבית המשפט שבאזור שיפוטו מצוי מקום מושבו של בית הדין שעל החלטתו מוגש הערעור";
ב. בתקנה 24[ב][3] האומרת כי בכתב הערעור המנהלי יפורטו בין היתר, "שם בית הדין שעל החלטתו מוגש הערעור ומספר התיק שבו ניתנה ההחלטה";
ג. בתקנה 25 הקובעת כי "המשיב בערעור מינהלי יהיה כל מי שהיה בעל דין להליך לפני בית הדין, למעט המערער";
ד. בתקנה 26 שם נאמר כי "משהוגש ערעור מינהלי, יודיע מזכיר בית המשפט לבית הדין על הגשתו, ובית הדין יעביר לבית המשפט את תיק בית הדין בענין".
ניכר כי ארבעת האזכורים של המונח "בית הדין" באים בהקשר מנהלי טכני ואין להם כל משמעות אחרת. אין להבין מהם כי מחוקק המשנה מבקש לייחס ל"ועדת ערר וכל גוף אחר שהחלטתו נתונה לערעור לפי התוספת השניה לחוק" משמעות של "בית משפט" במובנו המקובל של הביטוי. השימוש במונח זה בא לפשט את הניסוח ולהמנע מחזרות מיותרות על הגדרה ארוכה.
דווקא בחוק אחר נמצאת הגדרה של המונח "בית דין מנהלי" או "בית דין". לאותו חוק יש השלכה על העניין שבפנינו והוא חוק בתי דין מינהליים, תשנ"ב – 1992 [להלן – חוק בתי דין מינהליים]. לפי סעיף 1 לחוק זה -
"בחוק זה -
"בית דין מינהלי", "בית דין" - ערכאה המוקמת בידי שר או רשות מינהלית אחרת ויש לה סמכות שפיטה, בין אם היא מכונה בית דין, ועדת ערר או ועדת ערעור ובין אם היא מכונה בשם אחר".
אבל בית משפט הוא בית משפט ובית דין מנהלי הוא בית דין מנהלי, ולא יותר.
בסעיף 4[א] לחוק בתי דין מינהליים נאמר כי "הוראות חוק זה יחולו על בית דין המנוי בתוספת וכן על כל ערכאה אחרת שהוראה בחוק קבעה כי יחולו עליה הוראות חוק זה". בתוספת לחוק מפורטים 16 "בתי הדין" הבאים:
1. ועדת ערעור לפי סעיף 5 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה [תגמולים ושיקום], התש"י- 1950;
2. ועדות ערעור לפי סעיף 3 לחוק נכי המלחמה בנאצים, התשי"ד-1954;
3. ועדות ערר לפי סעיף 16 לחוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957;
4. ועדת ערר לפי סעיף 17 לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957;
5. ועדות ערעור לפי סעיף 26 לחוק הנכים [תגמולים ושיקום], התשי"ט-1959 [נוסח משולב];
6. ועדות ערר לפי סעיף 12 לחוק הרשויות המקומיות [הסדרת השמירה], התשכ"א – 1961;
7. ועדות ערר לפי סעיף 29 לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א- 1961;
8. ועדות ערר לפי סעיף 29 לחוק הרשויות המקומיות [ביוב], התשכ"ב – 1962;
9. ועדת ערר לפי סעיף 3לחוק הגנת כינויי מקור, התשכ"ה- 1965;
10. בית הדין לעניני מים לפי סעיף 140 לחוק המים, התשי"ט-1959;
11. ועדת ערר לפי סעיף 14 לחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969;
12. ועדות לקבילות פנקסי חשבונות לפי סעיף 127 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו- 1975;
13. ועדת ערר לפי סעיף 35 לחוק העתיקות, התשל"ח – 1978;
14. בית הדין לחוזים אחידים לפי סעיף 6 לחוק החוזים האחידים, התשמ"ג – 1982;
15. בית הדין להגבלים עסקיים לפי סעיף 32 לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח- 1988;
16. ועדת ערר לפי סעיף 36א לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981.
לגבי כל 16 בתי הדין הללו נקבעה זכות ערעור לבית המשפט המחוזי בסמכותו הרגילה. זכות הערעור לא הוגבלה לשאלות משפטיות דווקא.
מהשוואת רשימת "בתי הדין" לפי חוק בתי דין מנהליים עם רשימת "בתי הדין" כפי שהוגדרו בתקנות, עולה כי רק 4 גופים נכללים בשתי הרשימות:
א. ועדות ערר לפי סעיף 12 לחוק הרשויות המקומיות [הסדרת השמירה], התשכ"א-1961.
ב. ועדות ערר לפי סעיף 29 לחוק הרשויות המקומיות [ביוב], התשכ"ב-1962.
ג. ועדת ערר לפי סעיף 14 לחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969.
ד. ועדת ערר לפי סעיף 35 לחוק העתיקות, התשל"ח-1978.
יצויין כי על פי הדין שקדם לחוק בתי הדין המינהליים לא היתה זכות ערעור כלל על החלטות הגופים א', ג' וד' לעיל. לגבי ועד הערר לפי חוק הרשויות המנהליות היתה מלכתחילה זכות ערעור. חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים הסב את הערעור מבית המשפט המחוזי הרגיל לבית משפט לעניינים מינהליים.
הערעור על החלטות ארבעת הגופים הללו מוגש מעתה לבית המשפט לענינים מינהליים, חרף האמור בחוק בתי דין מינהליים שכן סעיף 4[ג] לחוק זה קובע כי "על אף האמור בסעיף קטן [א] לא תחול הוראה של חוק זה על בית דין אם קיימת בחוק אחר הוראה לאותו עניין החלה על אותו בית דין". סדר הדין בערעור על החלטותיהם הוא כקבוע בחוק ובתקנות.
לגבי יתר 12 בתי הדין שעליהם חל חוק בתי דין מנהליים מאפייני זכות הערעור היא כדלקמן:
א. לגבי שניים לא היתה כלל זכות ערעור וחוק בתי דין מינהליים העניק זכות כזו [ועדת ערר לפי חוק הגנת כינויי מקור וציונים גיאוגרפיים תשכ"ה – 1965 ו-ועדת ערר לפי חוק אימוץ ילדים תשמ"א – 1981];
ב. לגבי שבעה נקבע בחוק הנוגע בדבר כי הערעור יוגש לבית המשפט המחוזי "בנקודה משפטית בלבד". לגביהם נראה לי כי המצב לא השתנה [ועדת ערעור לפי סעיף 5 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה [תגמולים ושיקום], התש"י- 1950; ועדות ערעור לפי סעיף 3 לחוק נכי המלחמה בנאצים, התשי"ד- 1954; ועדות ערר לפי סעיף 16 לחוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957; ועדת ערר לפי סעיף 17 לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957; ועדות ערעור לפי סעיף 26 לחוק הנכים [תגמולים ושיקום], התשי"ט-1959 [נוסח משולב]; ועדות לקבילות פנקסי חשבונות לפי סעיף 127 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו- 1975; ועדת ערר לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים תשכ"א – 1961].
ג. לגבי יתרת שלושת הגופים הערעור יוגש לבית המשפט העליון ולא לבית המשפט המחוזי משום שבבית הדין המנהלי יושב ראש שופט בית משפט מחוזי [בית דין לעניני מים לפי חוק המים תשי"ט – 1959; בית דין לחוזים אחידים לפי חוק החוזים האחידים תשמ"ג – 1983; ובית דין להגבלים עסקיים לפי חוק ההגבלים העסקיים תשמ"ח – 1988].
יוער כי ב- 13 מתוך 16 "בתי הדין" שלפי חוק בתי דין מינהליים יושב ראש "בית הדין" הוא שופט. בשתיים בלבד אין דרישה כזו: ועדה לקבילות פנקסים לפי חוק מס ערך מוסף תשל"ו – 1975, ועדת ערר לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים תשכ"א – 1961 ו-ועדת ערר לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים תשי"ח – 1957.
ועדת הערר לפי חוק הארנונה אינה בגדר "בית דין" לצורך חוק בתי דין מינהליים משום שאינה מנויה בו. היא הגוף היחיד ברשימת הגופים שחוק בית המשפט לענינים מינהליים חל עליהם שבראשו אינו עומד שופט או עורך דין. היא מורכבת משלושה חברים הנבחרים מקרב בעלי הזכות להיבחר כחברי מועצת הרשות המקומית. חרף מעמדה, נקבע כי הערעור על החלטותיה יוגש לבית המשפט לענינים מינהליים ולא לבית המשפט המחוזי בשבתו בסמכותו הרגילה, למשל, כפי שנקבע בחוק בתי דין מינהליים לגבי ועדת ערר לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים תשכ"א-1961 או ועדה לקבילות פנקסים לפי חוק מס ערך מוסף – 1975, שגם בראשו אין עומד שופט. המחוקק הראשי לא ראה לשנות את הרכבה של ועדת הערר לפי חוק הארנונה או את דרכי בחירת חבריה וראשה רק בשל כך שהערעור על החלטותיה מוגש מעתה לבית המשפט לעניניים מינהליים.
אנו רואים, אם כן, שגם בעיני חוק בתי דין מינהליים ועדת הערר לפי חוק הארנונה אינה "בית דין". לכן השמוש במונח "שופטים" לגבי חבריה אינו מדוייק.
חובת פרסום שמות חברי בתי הדין השונים לפי חוק בתי דין מינהליים נקבעה בסעיף 5 לחוק הקובע כי "רשימות החברים ורשימת יושבי ראש המותבים ומינוי ראש בית הדין וסגנו, יפורסמו ברשומות". הוראה זו אינה חלה על ועדת הערר נשוא החלטה זו. גם בחוק הארנונה אין כל הוראה בדבר חובת פרסום ברשומות של שמות חברי ועדת הערר.
טענות כנגד דרכי מינויים של חברי ועדת הערר יש להפנות למחוקק. למעשה אין מדובר בהוראה חדשה; הרכבה של ועדת הערר ודרכי מינוייה הוסדרו בחוק הארנונה. תמיהות מסוג זה היו צריכות להתעורר עוד לפני שחוקק חוק בתי המשפט לענינים מינהליים, וככול הנראה הן לא התעוררו, אשר שינה בעיקר את דרכי הערעור על החלטת ועדת הערר, ולא הרבה מעבר לזה.
על אופיה של הביקורת השיפוטית על החלטות מנהליות עמד פרופ' י' זמיר, בספרו "השפיטה בענינים מינהליים" הוצאת המכון למחקרי חקיקה, 1987 באמרו בעמ' 13 - 14:
"א. היקף הביקורת על החלטות בתי דין מנהליים
מהו, אם כן, היקף הביקורת המופעלת על ידי בית המשפט במקרה הרגיל, בו החוק מדבר על ערעור, בלי להוסיף ולפרט את היקף הערעור? נראה כי צריך לעשות כאן הבחנה בין שני סוגים של ערעור. הראשון כולל מקרים בהם מוגש הערעור על החלטה של בית דין מנהלי, במשמעות הצרה של ביטוי זה, כלומר, על החלטה של גוף שפיטתי שהוא עצמו מבקר החלטה שניתנה על ידי רשות מינהלית. כזהו, לדוגמא, ערעור המוגש לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב – 1962. החוק קובע כי על דרישה של רשות מקומית לתשלום היטל ביוב ניתן לערור בפני וועדת ערר המתמנית על ידי שר המשפטים, ובראשה שופט [סעיפים 29, 30], ועל ההחלטה של ועדת הערר ניתן להגיש ערעור לבית משפט המחוזי וידון בו שופט יחיד (סעיף 31). בערעור כזה אין יסוד לדרוש או לצפות כי הביקורת תהיה רחבה ומעמיקה יותר מזו המופעלת כרגיל על ידי בית משפט לערעורים, כאשר הוא דן בערעור על פסק דין של בית משפט נמוך יותר, או אולי אפילו מזו המופעלת על ידי בג"צ. ואכן , נראה כי הלכה למעשה ערעור כזה דינו כדין ערעור רגיל.
ב. היקף הביקורת על החלטות של רשויות מנהליות
שונה המצב כאשר הערעור מוגש נגד החלטה של רשות מנהלית רגילה. במקרה כזה דומה הערעור יותר לדיון מקורי, בו שני צדדים יריבים שוטחים טענותיהם בפני ערכאה נייטרלית, מאשר לדיון ערעורי בו נבדקת החלטה של גוף נייטרלי שכבר פסק בסכסוך בין הצדדים היריבים. במלים אחרות, במקרה כזה הרשות המנהלית דומה יותר למתדיין מאשר לדיין, והחלטתה דומה יותר לכתב תביעה או לכתב הגנה מאשר לפסק דין. העובדה שהחוק מדבר על ערעור מן החלטה של הרשות המנהלית עשויה להטעות: כאמור, הדיון בפני בית המשפט במקרה כזה עשוי להידמות יותר לדיון מקורי, הן מבחינת הצורה והן מבחינת התוכן, ומכל מקום להיות מעמיק יותר מאשר בערעור רגיל, ולא כל שכן בעתירה לבג"צ".
דברי השופט זמיר נאמרו שנים הרבה בטרם חוקק חוק בתי משפט מינהליים. הם כוונו לבית המשפט האזרחי [לרוב בית המשפט המחוזי] העוסק בביקורת שיפוטית על החלטות גופים מינהליים. האם יש בעצם הקמת בית המשפט לענינים מינהליים, בסמכות שהוענקה לו ובסדרי הדין שנקבעו לו כדי לשנות את כוחם העקרוני של דברי פרופ' זמיר?
לכאורה חלו כמה שינויים. בכל הנוגע לערעורים על חוק הארנונה התקנות ביטלו את תקנות הרשויות המקומיות [ערר על קביעת ארנונה כללית] [ערעור לפני בית המשפט המחוזי], התשל"ז-1977. התקנות שבוטלו קבעו כי ערעור על פי חוק הארנונה יתברר בצורת בקשה בדרך המרצה והוראות תקנות סדר הדין האזרחי תשכ"ג-1963 יחולו על הבקשה והדיון בה בשינויים המחוייבים. תקנה 24 לתקנות קובעת, לעומת זה, כי בערעור מנהלי יפורטו כל אלה:
[1] שם המערער, מספר זהותו ומענו להמצאת כתבי בי-דין, ואם הוא מיוצג -שם עורך דינו ומענו;
[2] המשיבים ומענם להמצאת כתבי בי-דין;
[3] שם בית הדין שעל החלטתו מוגש הערעור ומספר התיק שבו ניתנה ההחלטה;
[4] תיאור ההחלטה נושא הערעור, מועד מתן ההחלטה או המועד שבו הומצאו; למערער, לפי הענין;
[5] פירוט הנימוקים שבעובדה ושבחוק שעליהם מתבסס הערעור;
[6] פירוט הסעד שמבקש המערער.
[ג] לכתב ערעור מינהלי יצורף העתק צילומי של ההחלטה נושא הערעור.
התקנות אינן מורות כי צריך לצרף תצהיר לאימות הטענות שבערעור. על פי המצב הקודם, מעצם העובדה כי הערעור מתברר על דרך בקשה בדרך המרצה מתבקשת המסקנה כי בית המשפט המחוזי היה מוסמך ורשאי לקבוע עובדות. על פי התקנות החדשות אין מצרפים תצהיר לכתב הערעור. האם מתבקשת מכך מסקנה החלטית כי בית המשפט לעניינים מנהליים אינו רשאי לדון ולהכריע בעובדות במסגרת ערעור מנהלי? אינני בטוח בכך.
ראשית, לא נאמר בחוק או בתקנות במפורש כי סמכותו של בית המשפט מוגבלת לשאלות משפטיות בלבד.
שנית, בתקנה 24[ב][5] לתקנות נאמר כי בערעור מנהלי יפורטו, בין היתר, הנימוקים שבעובדה ושבחוק, עליהם מתבסס הערעור. ניתן להסיק מכך כי אפשר להציג לבית המשפט מחלוקת עובדתית על מנת שיכריע בה.
שלישית, תקנה 36 לתקנות קובעת כי בעל דין לא יגיש תצהיר או מסמך אחר, נוסף על המפורט בתקנות אלה אלא ברשות בית המשפט. אך, משירשה בית המשפט לאפשר הגשת תצהיר, ממילא יהיה עליו להכריע בעובדות.
לעומת שלושת הנימוקים הללו אין להתעלם מתקנה 28 לתקנות הקובעת כי הוראות פרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי תשמ"ד-1984 יחולו על שמיעת ערעור מנהלי, בשינויים המחוייבים. פרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי עוסק בסדרי הדין בערעור. מאחר שבערעור אין שומעים עדים ואין מגישים תצהירים ניתן לומר כי גם בערעור מנהלי אין מקום לעשות כן. לדעתי, אין הקבלה מלאה בין ערעור מנהלי לבין ערעור "שיפוטי". לכן אין לעשות היקש מלא מדיני הערעור הרגילים לדיני הערעור המנהלי. ערעור מנהלי, למרות שמו, מוגש על החלטת רשות מנהלית ["בית דין" כהגדרתו בתקנות] ולא על החלטת בית משפט לפי חוק יסוד: השפיטה.
לכן, לא הייתי דוחה על הסף את הטענה כי אין לבית משפט לעניינים מנהליים סמכות לקבל תצהירים ולהכריע בעובדות. בהמשך הדיון אבדוק את הטענה האם ובאיזו מידה יש מקום לאפשר לצדדים להוכיח עובדות במהלך שמיעת הערעור.
הטענה בדבר העדר סמכות לועדת הערר ובדבר פגם במינוי חבריה בשל אי פרסום דבר המינוי ברשומות דינה להידחות. מינוי הוא "תקנה" במובן זה שהוא משנה את המצב המשפטי במדינה, אולם אין הוא תקנה בת פועל תחיקתי משום שענינו נורמה פרטית ולא נורמה המופנית אל הציבור או אל חלק בלתי מסויים הימנו. בתור שכזה אין חלה על מינוי על פי דין הוראת סעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש]. ראו לענין זה ע"א 706/71 וילנר נגד ראש עירית ראשון לציון ואח' פ"ד כז[1] 160 וכן זמיר, הסמכות המנהלית, הוצאת נבו 1996, כרך ב' עמ' 929 וכן הר זהב, המשפט המנהלי הישראלי, הוצאת שנהב, 1996 עמ' 183.
מכל האמור לעיל הנני דוחה את טענותיו המקדמיות של עו"ד שריה. הבקשה לצירוף תצהירים תידון בנפרד. ההוצאות בגין בקשת ביניים זו בסכום של 3,000 ש"ח יהיו לפי תוצאות בהליך העיקרי.
החלטה זו ניתנה והודעה היום 22 במאי 2001 בהעדר הצדדים.
ההחלטה ניתנת לפרסום מיום הנתנה הנקוב לעיל.
יש להמציא החלטה זו לב"כ הצדדים.