The portal of land and taxation Israel

המועצה האזורית עמק יזרעאל - המבקשת (הנתבעת)

1. המשיבה הגישה כנגד המבקשת – שהינה המועצה האזורית עמק יזרעאל, תביעה להשבת תשלומי ארנונה אשר נגבו על-ידי המבקשת, לטענת המשיבה, שלא כדין.

המשיבה מחזיקה בנכסי מקרקעין, המצויים בתחום המועצה האזורית. לטענתה, הטילה המבקשת על נכסיה מיסי ארנונה גבוהים מן המותר, על-פי הוראות החוק לייצוב המשק התשמ"ה-1985 – חוק הידוע גם כחוק "ההקפאה", ואשר הגביל את עצמאותן של הרשויות המקומיות בהעלאת שיעורי תעריפי הארנונה משנה לשנה, על-פי מפתחות שנקבעו מעת לעת בחיקוקים, אשר לטענת המשיבה, שימרו את עיקרון הקפאת הארנונה בקביעת שיעור העלאה מרבי מידי שנה, כאשר כל העלאה נקבעה על בסיס השנה שקדמה לה.

לטענת המשיבה, חרגה המבקשת, שלא כדין, מעיקרון זה, וכך גבתה, בניגוד להוראות החוק, מיסי ארנונה בשיעורים גבוהים מן המותר.

2. בבקשה זו שלפניי, עותרת המבקשת לדחיית התביעה על הסף מחמת חוסר סמכות, שכן על-פי סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000, הוסמך בית המשפט לעניינים מנהליים, סמכות ייחודית, לדון בעתירות נגד החלטות של רשות בעניינים המנויים בתוספת הראשונה לחוק זה. סעיף 1 לתוספת הראשונה קובע:

כן מפנה המבקשת אף לסעיף 8 לתוספת הראשונה לחוק, המתייחס להחלטות של רשות מקומית, כדלקמן:

"רשויות מקומיות –

(א) החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים; לענין זה, "אישור" – בכל דרך ולרבות החלטה שלא לאשר.

(ב) עניני כשירות לכהונה ופסלות לכהונה של ראש רשות מקומית ושל חבר מועצת רשות מקומית לפי כל דין; לענין זה, "מועצת רשות מקומית" – לרבות מועצה ממונה או ועדה ממונה."

לטענת המבקשת, מהותה של התביעה הינו סעד הצהרתי, לתיקון צו חיובי הארנונה בהם חויבה המשיבה, ואילו הסעד הכספי המבוקש בכתב התביעה נובע מן ההצהרה המבוקשת על-ידה. על-כן, טוענת המבקשת בבקשתה, בין היתר:

"5) מאחר וגם הסעד הכספי המתבקש על ידי המשיבה באותן שנים נובע מההצהרה המבוקשת על ידה, הרי שמהות התביעה נופלת לגדר סעיף 1 וסעיף 8 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, ומשכך, בית המשפט שלו סמכות השיפוט הייחודית לדון בהחלטות המבקשת בעניין ארנונה הינו בית משפט לעניינים מינהליים, ואילו לבית המשפט המחוזי הנכבד – אין סמכות לדון בעניין זה.

6) המבקשת תדגיש כי הלכה פסוקה היא כי מקום בו ההשבה מעוגנת כל כולה בחוקיות דרישת התשלום, הרי יש לראותה רק כצידה האחר של שאלת חוקיות התשלום (ראה בעניין זה רע"א 2425/99 עיריית רעננה נגד י.ח. יזום והשקעות בע"מ פ"ד נד (4) 481; וכן ת.א. (ת"א) 156410/02 פז חברת נפט בע"מ נגד עיריית בני ברק – מצ"ב)."

3. מאידך, טוענת המשיבה כי סעיף 5(1) לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים תש"ס – 2000, דן בעתירה מנהלית, כאשר החוק מבחין בין עתירה מנהלית לבין תביעה מנהלית. המשיבה אינה עותרת בתביעתה כנגד החלטת המבקשת, אלא הגישה תביעה כספית – כאשר הסעד העיקרי הינו סעד כספי, של השבת כספים ששולמו ביתר – ותביעה לסעד מעין זה אינו ניתן לבירור בדרך המקוצרת בה דן בית המשפט בעתירה מנהלית.

המשיבה מפנה את תשומת הלב לפסיקה הענפה, אשר התפתחה במהלך השנים ואשר הבחינה בין סמכויותיהם של בתי המשפט האזרחיים הרגילים לבין בג"ץ, או בתי המשפט המנהליים, אשר החלו להיכנס לנעליו בהדרגה. לטענת המשיבה, לא הועברו כל ענייני הארנונה לבתי משפט לעניינים מנהליים. תביעות כספיות, הנוגעות לענייני ארנונה, נדונות על-פי מבחן הסעד, בהתאם להוראות סעיפים 51(א)(2) לחוק בתי-המשפט (נוסח-משולב) התשמ"ד-1984 – הדן בסמכות בתי משפט שלום, וסעיף 40 לחוק, הדן בסמכות בתי משפט המחוזיים.

כנגד כל אלה, קובע חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, כי בתי המשפט לעניינים מנהליים ידונו ב"תובענות מנהליות", המפורטות בתוספת השלישית לחוק בלבד. זו האחרונה דנה אך ורק בענייני מכרזים.

4. לאחר שעברתי על טענות הצדדים, סבורני כי הדין עם המשיבה. אציין, כי על-פי החקיקה הקיימת והפסיקה שבאה בעקבותיה, עוד קודם חקיקתו של חוק בתי-משפט לעניינים מנהליים, פוצלו הסמכויות בנושאי ארנונה לשני סוגי הליכים, ואולי אף שלושה, הכל לפי הענין והסעד הנתבע.

חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) התשל"ו-1976, קבע, בסעיף 3(א), דרך ייחודית של השגה וערר על קביעות בנושאי ארנונה בשלושה סוגי נושאים ייחודיים, כדלקמן:

"3. השגה (תיקון: תשמ"ב, תשמ"ז, תשנ"ג, תשנ"ד).

(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו.

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו- 269 לפקודת העיריות."

על-פי הפסיקה נקבע כי אדם, המבקש לטעון אחת משלוש הטענות דלעיל כנגד חיובו בארנונה, חייב למצות את הליכי ההשגה והערר הקבועים בסעיף 3 הנ"ל – שהינם הליכים ייחודיים. עניינים אלה לא ידונו, על-פי הפסיקה, לא בבתי משפט אזרחיים רגילים ולא בבג"ץ או בבית משפט לעניינים מנהליים, אלא בדרך של הגשת ערעור על-פי הוראת סעיף 5(2) לחוק.

כב' השופט גרוניס, בשבתו בבית המשפט המחוזי בבאר-שבע, נזקק לסוגיה זו, בתיק ה.פ. (ב"ש) 1/90, מפעלי פלדה מאוחדים נ. מועצת עיריית קרית-גת ואח', תקדין (מחוזי) 90, (3) 259, בקבעו:

"ג. נשאלת השאלה למי נתונה הסמכות, כאשר אדם שנדרש לשלם ארנונה כללית טוען כנגד הדרישה טענות שאינן נימנות על הטענות הקבועות בחוק. התשובה הראשונה לשאלה זו הינה פשוטה והיא, כי הסמכות נתונה לבית המשפט הגבוה לצדק לפי סעיף 15(ד)(2) לחוק יסוד: השפיטה. ואכן, מצינו בפסיקה עתירות לבג"צ בעניני ארנונה כללית שנידונו לגופן ושבהן הועלו טענות שאינן ממין הטענות שניתן להעלותן בהליכים לפי החוק (למשל, בג"צ 397/84, פ"ד ל"ט (2) 13; בג"צ 403/85, פ"ד מ (3) 325; בג"צ 170/87, פ"ד מ"ב (1) 678).

השאלה הנוספת היא, האם לבית המשפט המחוזי נתונה סמכות מקבילה לסמכותו של בג"צ. אין מדובר במקרה זה בסמכות הנתונה לפי החוק לדון בערעור על החלטת ועדת ערר, אלא האם לבית המשפט המחוזי נתונה הסמכות לדון בתקיפה ישירה של החלטה מנהלית בעניני ארנונה הכללית מכוח סמכותו בהתאם לסעיף 40 לחוק בתי המשפט (נוסח משולב) תשמ"ד-1984 (לסוגיה הרחבה של סמכות בית משפט מחוזי לדון בעניין מינהלי בתקיפה ישירה ראה זמיר, השפיטה בעניינים מנהליים (1975), פרק חמישי). אין ספק כי לבית המשפט המחוזי נתונה סמכות מסוימת לדון בתוקפן של החלטות מינהליות כאשר מדובר בהתקפה ישירה (למשל, ע"א 436/62, פ"ד י"ז 262; ע"א 562/73, פ"ד כ"ח (1) 824), אולם הקושי מתעורר לגבי היקפה של אותה סמכות."

בעניין זה לא נדון עניין של הגשת תובענה כספית כפי שנעשה במקרה דידן, ולכן לא התעוררה שאלת תקיפתו העקיפה של החיוב בארנונה. ואכן, בית המשפט העליון קבע, בעניין אחר (חיובי מס קנייה) ברע"א 483/88, מפעלים פטרוכימים נ. מדינת ישראל, פד"י מ"ד (3) 812), כי המבחן לקביעת סמכותו של בית המשפט הינו מבחן הסעד, כדבריו:

"כאשר מוגשת תובענה כספית נקבעת הסמכות לפי הסכום תהא אשר תהא העילה ואין נפקא מינא אם נשוא הסכסוך נוגע לענין שהיה מצוי בסמכותו היחודית של בית משפט אחר אילו נתבע בגינו סעד המתייחס במישרין לאותו ענין: ע"א 294/65 פד"י יט (4) 107; וכידוע לא קבל בית משפט זה, לענין הסמכות הענינית, את מבחן זהות השאלה שבמחלוקת וקבע שהמבחן היחיד הקובע לענין זה הוא מבחן הסעד: ע"א 510/82 פדי לז (3) 1. זהו הדין מקום שבו נתבע סכום כסף בעילה של שימוש או חזקה במקרקעין: ע"א 89/63 פד"י יז 1471 ואין נפקא מינא לדינא אם עילתה של התובענה נולדה בתחום המשפט המינהלי, שגם במקרה כזה אין מדובר אלא ב"תביעה אזרחית" שהסמכות לדון בה נקבעת לפי סכום התביעה, ומי שתובע כסף אין לומר עליו שתביעתו היא "כיסוי" לדבר אחר. אכן כבר נפסק שאפילו אם נולדה תביעתו הכספית של פלוני בתחום המשפט המינהלי נתונה הסמכות לדון בה לבתי המשפט האזרחיים במקביל לסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק."

"6. קיצורו של דבר: מדובר לפנינו בהליך אזרחי שבו תובעת המבקשת מן המשיבה סכום כסף, אף על פי שכדי להגיע למתן הסעד לו עותרת המבקשת יהא על בית המשפט לדון בשאלות מתחום המשפט המינהלי; בגישה זו שאנו נוקטים אין רבותא וכבר פסקנו שרשאי בית המשפט האזרחי להעניק לפלוני סעד כספי בגין מעשה עוולה שבוצע על ידי רשות ציבורית באי שימוש נאות בשיקול הדעת שהוקנה לה על פי החוק: ע"א 862/80 פד"י לז (3) 757 ובעקרון אין המקרה שלפנינו שונה מן המקרה ההוא, אפילו בהנחה בה נדון בסמוך, שבסמכות שבשיקול דעת קא עסקינן.

7. הגענו לכלל מסקנה שלא היה מקום לדחות על הסף גם את התביעה לסעד ההצהרתי. כבר פסקנו בעבר כי מוסמך בית המשפט האזרחי ליתן סעד הצהרתי בענינים הנוגעים לתחום המשפט הציבורי כמו לענין חוקיות החיוב בארנונה: ע"א 436/62 פד"י יז 1262 וע"א 463/65 פד"י כ (2) 234 או לגבי חוקיותו של תשלום מס השבחה: ע"א 562/73 פד"י כח (1) 824;"

בה"פ 11/93 עיריית אשדוד נ. מפעלי רכב אשדוד, דינים, מחוזי, תשמ"ה (2) 480, נדרש כב' השופט ריבלין, גם הוא, ביושבו בבית המשפט בבאר-שבע, לבקשה לסילוק על הסף של תובענה לסעד הצהרתי, הפוטר את המבקשת מלשלם תשלומי ארנונה. כב' השופט ריבלין נדרש להבחנה בין עניינים המצויים בגידרו של סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) התשל"ז-1977, לבין עניינים אחרים, שאינם נכללים בגדרו, וקבע:

"מקום בו הטענה המועלית כנגד גביית הארנונה באה בגדר הטענות המנויות בסעיף 3 הנ"ל, אין להעלותה אלא בפני מנהל הארנונה: בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו (1) 793, מפי כב' השופט ד. לוין וכן ע"א 1130/90 חב' מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקווה, פ"ד מו (4) 778, 782, מפי כב' הנשיא שמגר. לעומת זאת מקום בו מועלית טענה שאינה ממין אלה המנויות בסעיף 3 הנ"ל ניתן אומנם להביאה להכרעה בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. אולם בצד סמכותו של זה נתונה הסמכות לדון בו גם לבית המשפט המחוזי, מכח הסמכות הנתונה לו, לפי סעיף 40 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב] תשמ"ד-1984."

5. לעניין זה, מן הראוי לציין, כי פסק-הדין עליו נסמכת המבקשת, בעניין רע"א 2425/99, עיריית רעננה ואח' נ. י.ח. יזום והשקעות בע"מ ואח', פד"י מד' (4) 481, דן בחיקוקים ספציפיים הנוגעים לביוב ולמים. בשני מקרים אלה נקבעו גופי ערר ייחודיים, שהוקמו לצורך ביקורת החלטת הרשויות המנהליות. בית המשפט קבע, כי משהוקמו גופים אלה, על האזרח למצות את זכויותיו בשעריהם של גופים אלה, ולא לפנות לבתי המשפט האזרחיים, ובכך לעקוף את הוראות החוק.

ואכן, פסק-דין זה הולך בתלם הפסיקה הקודמת, הדנה בהוראת סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית). כפי שקבעתי לעיל, הרי כל אימת שלאזרח טענה המשתבצת בד' אמותיו של סעיף 3 הנ"ל, הרי חובה עליו למצות את זכויותיו במסגרת ההליכים שהותוו בחוק זה - ולנקוט בהליכים הייחודיים לו – אשר יש בהם, פרט למקרים יוצאים מן הכלל, כדי לשלול את סמכותם של בתי המשפט האזרחיים.

אציין, כי אף בפסק דינו של בית המשפט השלום בתל-אביב בת.א. 156410/02, פז, חברת נפט נ. עירית בני-ברק, (טרם פורסם), נדון מקרה הנופל בגדרו של סעיף 3 הנ"ל, שכן המדובר היה ב"מקרה ברור של סיווג נכס" (ר' עמ' 3 לפסק-הדין). מאידך, פסק-דינו של בית המשפט השלום בנתניה, שניתן בת.א. 16924/00, עיריית יבנה נ. בזק, תקדין שלום 2003 (1) 5, לא עמד במבחן הערעור ולפי מיטב בדיקתי, בוטל בערכאת הערעור, כך שאין לגזור ממנו כל הלכה.

אף איני מקבל את הסתמכותה של המבקשת על אימרתו, כאימרת אגב, של בית המשפט העליון בער"מ 3518/02, רג'בי נ. יו"ר הועדה המקומית, תקדין עליון 2002 (3) 709, בעמ' 718 – שם התייחס בית המשפט העליון אך ורק לתקיפה ישירה של החלטות מנהליות. (ר' הרישא לפיסקה 24 לפסק-הדין).

6. כאמור, התביעה דידן הינה תביעה כספית ביסודה. אמנם לצורך הגעה לתוצאה, על בית המשפט להכריע, כשאלה שבגררא, בשאלת חוקיות החיוב בארנונה, אולם, כאמור, המבחן הקובע את גדר סמכותו של בית המשפט הינו מבחן הסעד – כמבחן ראשון במעלה. ר' לעניין זה אף בספרו של שלמה לוין, תורת הפרוצדורה האזרחית – מבוא ועקרונות יסוד, הוצאת חברה ישראלית להכשרה מקצועית בע"מ, תשכ"ט-1999, בעמ' 89, וכן ע"א 510/82, חסן נ. פלדמן, פד"י לז' (3) 1.

על-פי סעיף 76 לחוק בתי המשפט (נוסח-משולב) התשמ"ד-1984, מוסמך בית המשפט להכריע אף בשאלות אינצידנטליות:

"76. (סמכות נגררת)

הובא ענין כדין לפני בית משפט והתעוררה בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הענין, רשאי בית המשפט להכריע בה לצורך אותו ענין אף אם הענין שבשאלה הוא בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר או של בית דין אחר. "

על-כן, אף אם סוגיית חוקיות החיוב נתונה בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים, שעה שהמדובר בתקיפה ישירה, אשר תוגש על דרך של עתירה מנהלית, הרי בית המשפט האזרחי יהא מוסמך לדון בסוגיה זו, שעה שבאים אנו לתקוף החיוב בעקיפין, בדוננו בתביעה לסעד כספי.

7. כפי שכבר הערתי לעיל, אין בית המשפט לעניינים מנהליים דן, על-פי כללי הדיון הנוהגים בו, בתובענות כספיות, פרט לתובענות מנהליות המנויות בתוספת השלישית לחוק. ואכן המחוקק דק בלשונו, בחוקקו את חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, והבחין בין עתירה מנהלית לבין תובענה מנהלית (ר' סעיף 5 לחוק).

אף מחוקק המשנה הלך בדרך זו, והתקין תקנות מיוחדות לענין עתירה מנהלית, שמתכונתן דומה למתכונת הדיון בבג"ץ – תקנות שאינן מתאימות לדיון בתובענות לסעד כספי, ואשר יש לנהלן ולהביא בהן ראיות על-פי סדרי הדין הרגילים (ר' תקנות בתי-משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) התשס"א-2000).

8. קיבוצם של הדברים הוא, כי התביעה דידן, ככל שתהא נוגעת לסעד הכספי – בדין הוגשה לבית משפט זה.

עם זאת, עותרת המשיבה אף לסעד נוסף, שהינו סעד של הצהרה הצופה פני עתיד. סעד זה הינו סעד ראוי והולם לעתירה מנהלית, ואינו נדרש כלל לדיון בתובענה דידן – על-כן, אני מורה על מחיקתו של סעיף 12(ב) מכתב התביעה.

המבקשת תישא בהוצאות המשיבה בסך 7,500 ₪ בצירוף מע"מ ועליהם הפרשי הצמדה וריבית כחוק.

ניתנה היום י"ח בתשרי, תשס"ד (14 באוקטובר 2003) בהעדר ב"כ הצדדים.