עת"מ 459/02
עת"מ 559/02
עמ"נ 228/02
בש"א 892/03

תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ העותרת

נגד

1. המועצה האזורית זבולון

2. ראש המועצה האזורית זבולון

3. מנהל הארנונה של המועצה האזורית זבולון

4. ועדת הערר לעניין ארנונה כללית שליד מועצה אזורית זבולון המשיבים

בית משפט מחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים - חיפה

בפני כבוד השופטת ש' וסרקרוג

[26.10.2003]

בשם העותרת – עו"ד מ' גרון

בשם המשיבים – עו"ד דוד ביטן

פסק דין

1. העתירה היא כנגד חיובי ארנונה. מלכתחילה נתבעה העותרת לשלם ארנונה לשנות המס 1994-2002, וזאת בגין רצועת קרקע ברוחב של 30 מ' העוברת לאורך תוואי של 6.5 ק"מ בתחומי המועצה, כאשר בעומק אותם המקרקעין, מתחת לפני הקרקע, עוברים גם צינורות של המערערת (להלן: תש"ן) המשמשים להעברת דלקים.

החיוב בארנונה סווג לפי "קרקע תפוסה".

לאחר ההליכים שהיו בפני ועדת הערר צומצמה המחלוקת, באופן ששנות המס שנותרו במחלוקת הן 2000-2002. כמו כן מוסכם כי מדובר בשטח כולל של 195,000 מ"ר (להלן: רצועת הקרקע).

הערה: כינויי בעלי הדין, בהתאמה יהיו: תש"ן או העותרת או המערערת, מצד אחד, והמועצה או המשיבה/ים, מצד שני.

2. במחלוקת האמורה, הוגשו שלושה הליכים, שהדיון בהם אוחד (ראה החלטה מיום 19/6/02 עמ' 3 והחלטה מיום 15/1/03). כמו כן הגיעו הצדדים להסדר, לפיו יוגשו סיכומים, ללא חקירת עדים.

עת"מ 459/02 – עתירה שהוגשה בגין חיובי הארנונה שבהן חויבה תש"ן על-ידי המשיבה מס' 1 (להלן: המועצה), באמצעות המשיבים 2 ו- 3, בהתייחס לשנים 1994 עד 2001.

בגין החוב הנזכר לעיל, נקטה המועצה בהליכי גבייה, וזאת לפי סעיף 4 לפקודת המסים (גבייה) (להלן: פקודת המסים).

עמ"נ 228/02 - בגין החיוב הנ"ל, הגישה העותרת השגה לפני המשיב מס' 3 (להלן: מנהל הארנונה). משנדחתה ההשגה, הוגש ערר (ערר 2/01), שנדון בפני המשיבה מס' 4 (להלן: ועדת ערר). האחרונה נתנה החלטתה ביום 22/8/02, ודחתה את הערר ברובו, למעט קבלת עמדת תש"ן, ככל שמדובר בשומה הרטרואקטיבית שהוצאה לשנים שקדמו לשנת המס 2000.

על החלטה זו הוגש הערעור המינהלי, בתיק עמ"נ 228/02 .

עת"מ 559/02 - ההליך הנוסף שאוחד, מתייחס לחיובי ארנונה, בגין אותו שטח, לשנת המס 2002.

3. יחד עם הגשת העתירה בעת"מ 459/02 הגישה העותרת בקשה לעכב הליכי הגבייה, למתן צו ביניים, במעמד צד אחד. הליכי הגבייה עוכבו, על-פי החלטה מיום 25/2/02, ככל שמדובר בחוב ארנונה העולה על 2 מליון ₪.

פסק דין של מחיקה נגד ועדת הערר:

4. לאחר הגשת הסיכומים ובעקבות החלטת בית המשפט מיום 4/8/03 לפיה לא בוצעה המצאה למשיבה מס' 4, הודיעה העותרת (בש"א 892/03), כי היא מבקשת, בהסכמה, למחוק משיבה זו כצד לדיון.

משיבה זו שהיא ועדת הערר (להלן: ועדת הערר) מיוצגת ככלל על-ידי הפרקליטות, שהיא גם נציגת היועץ המשפטי לממשלה.

ועדת הערר נדרשה להתייחס לשאלות משפטיות שעשויות היו להיות מכריעות בתיק, כאשר השאלה העיקרית הממוקדת היא, תחולתו של התיקון העקיף של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, שנעשה במסגרת סעיף 5 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003) התשס"ג - 2002, (להלן: חוק ההסדרים - תיקון) (ס"ח 1882, מיום 29/12/02, עמ' 150) על שנות המס הרלוונטיות של נושא העתירות והערעורים בתיק זה.

מאחר שההכרעה במחלוקת האמורה נוגעת גם למדיניות כוללת ויכול שיהיו לה השלכות ליחס שבין המדינה כרשות מרכזית לרשויות המקומיות בנושא התקציב וגביית מסי הארנונה, היה מקום לשמוע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה.

משאמורה הייתה להתייצב ועדת הערר, המיוצגת על ידי הפרקליטות כצד להליך, לא היה צורך להורות על צירופו של היועץ המשפטי (ראה סעיף 2 לפקודת סדרי הדין התייצבות היועץ המשפטי לממשלה [נוסח חדש]).

משהוגשה הבקשה למחיקה בשלב זה, שקלתי אם יש מקום לדחות את הבקשה או להורות על צירופו של היועץ המשפטי כבעל דין נוסף.

בסופו של דבר, החלטתי להיעתר לבקשה למחיקה ולהימנע מצירופו של היועץ המשפטי כבעל דין, בין היתר, בהתחשב במועד בו הוגשה הבקשה למחיקה, ובמיוחד, לאור חוק ההסדרים - תיקון, אשר תיקן את ההגדרה של "קווי תשתית", והחיל את התיקון, על דעת שני הצדדים משנת 2003 ואילך. על פי אותו תיקון, פטורה העותרת מארנונה בגין רצועת הקרקע נשוא העתירות והערעורים החל מאותו מועד. המחלוקת מתמקדת אפוא בשנות המס עד למועד התיקון (ראה עמ' 3 לסיכומי המשיבים).

אשר על כן, אני נעתרת לבקשה בתיק בש"א 892/03 ומורה על מחיקת המשיבה מס' 4, ללא צו להוצאות נוספות.

אעיר, כי באי-כוח הצדדים הגישו סיכומים מפורטים וענייניים, שהיה בהם לסייע בכתיבת פסק-הדין.

הרקע והנסיבות הצריכות לעניין:

5. תש"ן היא חברה ממשלתית שעיסוקה באחסנה, באספקה ובהולכה של נפט ומוצריו ושל דלקים מסוגים שונים, בתחומי מדינת ישראל.

אין חולק כי המערערת מאז 1959 היא החוכרת או הבעלים של המקרקעין ברצועת הקרקע, אשר שימשו כרצועות קרקע להנחת צינורות תת-קרקעיים להולכת דלקים, המוזרמים על ידי תש"ן באמצעות מערכת צינורות שתחילתן בבתי הזיקוק לנפט, בסמוך לצומת וולקן שבאזור מפרץ חיפה, וסופה במסוף האיחסון שבמתקן אלרועי, המצוי בתחומה של המועצה המקומית קריית טבעון.

על מנת להגן על צינורות הדלק המוטמנים מתחת לפני הקרקע, וכדי להבטיח אחזקה נאותה של אותם קווי תשתית, יש להעמיד רוחב רצועה שבתחומה מונחים הצינורות, ובנוסף ניתן רוחב קרקע המאפשר נגישות, גם של כלי רכב, למטרות אבטחה ותחזוקה.

רצועת הקרקע נשוא תיק זה, מתייחסת לאותם שטחים המצויים בתחום שיפוטה של המועצה.

המערערת וחברת הבת קו מוצרי דלק (להלן: חברת קמ"ד), אשר נמצאת בבעלות מלאה של המערערת, הן חברות תשתית וקווי הדלק העוברים במקרקעין, הם קווי תשתית כהגדרתם בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות.

המחלוקת מתמקדת לגבי יתרת השטחים של רצועות הקרקע הנ"ל.

6. בע"ש (חי') 127/95 (תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קריית טבעון, כבוד השופט ד"ר ביין (לא פורסם) להלן: פס"ד טבעון) נקבע, כי בגין רצועת קרקע – שהמקרקעין נושא תיק זה הם ההמשך להם – חייבת תש"ן בארנונה, לפי סיווג של "קרקע תפוסה". פסה"ד ניתן ביום 17/9/95.

פסק-דין זה היה לפס"ד חלוט.

בעקבות פסק-הדין, משלמת תש"ן ארנונה על רצועת קרקע, העוברת במועצה המקומית טבעון.

7. ב- 26/12/00 שלחה המועצה הודעה לעותרת על שומת ארנונה כללית לשנת הכספים 2000 על סך של 2,459,160 ₪, וזאת בהסתמך על פס"ד טבעון, וכאשר החישוב נעשה לפי שטח של 227,700 מ"ר, ועל-פי סיווג של "קרקע תפוסה" (נספח י' לכתב התשובה).

גודל השטח תוקן, כאמור, על-ידי המועצה במהלך הדיון בפני ועדת הערר. המועצה תקנה את הודעת החיוב בהתאם. השטח בגינו נתבעים חיובי הארנונה הוא 195,000 מ"ר, לפי סיווג של "קרקע תפוסה" (ראה סעיף 10 ו- 11 לסיכומי המועצה).

ב- 24/1/01 פנתה העותרת במכתב למנהלת מחלקת הגבייה של המועצה, בטענה, כי לפי סעיף 274ב(ג) לפקודת העירות (נוסח חדש) (להלן: פקודת העיריות) פטורה היא מתשלום ארנונה לגבי רצועת קרקע. עוד טענה העותרת, כי היא אינה מחויבת, בגין רצועות קרקע דומות ברשויות מקומיות אחרות, בארנונה.

אעיר כבר בשלב זה, כי לטענת המשיבים, עובר לאותו מועד, נדרשה העותרת לשלם ארנונה הן על-ידי עיריית קרית אתא והן על-ידי מועצה אזורית עמק יזרעאל.

ב- 21/2/01 חזרה המועצה והבהירה לעותרת, כי פס"ד טבעון הוא הבסיס לחיוב האמור. ביום 27/3/01 שלחה המועצה לעותרת דרישת לתשלום חוב הארנונה על סך 19,673,280 ₪, מכוח סעיף 19 לפקודות אזוריות מקומיות, סעיפים 306, 319 – 321 לפקודת העיריות, וסעיפים 7א ו- ב לפקודת המסים, הן בגין שנת המס 2001 והן לגבי שנות המס 1994-2000.

לאחר חילופי מכתבים נוספים בין הצדדים, לרבות בירור גודל השטח, בגינו חויבה בארנונה, הגישה העותרת השגה בגין החיובים לשנות המס 2000 – 2001. ההשגה הוגשה ב- 17/6/01.

ביום 1/7/01 דחה מנהל הארנונה של המועצה את ההשגה, בשל המועד בו הוגשה. כמו כן התייחסה ההחלטה גם לטיעונים לגוף ההשגה, בדרך של הסתמכות חוזרת על מכתב התשובה שנשלח לעותרת על-ידי היועצת המשפטית.

העותרת הגישה ערר ביום 19/7/01.

החלטת ועדת הערר נתנה ביום 22/8/02.

8. המשיבים נקטו במקביל בהליכי גבייה, לגבי החוב הנטען לשנים 2000 ו- 2001.

ביום 26/12/01 שלחה המועצה דרישה לתשלום, לפי סעיף 4 לפקודת המסים (גבייה) בגין סכום של 4,348,080 ₪.

מאחר שהעותרת לא שילמה כל סכום על-חשבון החוב האמור, עוד מאז משלוח הודעת השומה הראשונה (26/12/00), החלה המועצה, במסגרת הליכי הגבייה, להטיל עיקולים.

כאמור, ניתן צו עיכוב ביצוע הלכי הגבייה, באופן מוגבל, לגבי סכום העולה על 2 מליון ₪.

החלטת ועדת הערר:

9. בהחלטה מפורטת ומנומקת היטב קבעה ועדת הערר:

"סיכום החלטת וועדת הערר בערר חב' תשתיות נפט בע"מ נגד מנהל ארנונה מועא"ז זבולון.

הננו מסכמים את קביעות הוועדה בדיון אשר נערך בסעיפים השונים לכלל ההחלטה הבאה:

1. חב' תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - "חב' תש"ן") היא הבעלים, המחזיק והמשתמש בשטח רצועת הדלק בתחום שיפוט מועא"ז זבולון.

2. רצועת הדלק היא שטח תפוס בידי חב' תש"ן החייב בארנונה לפי צוו הארנונה אשר הוצא כדין בידי המועא"ז זבולון.

3. גודל השטח התפוס בידי חב' תש"ן בשטח השיפוט של מועא"ז זבולון היא, רצועה ברוחב 30 מטר ובאורך 6,500 מטר סה"כ 195,000 מ"ר.

4. חב' תש"ן זכאית לפטור מארנונה על רצועת שטח ברוחב 7 מטר ובאורך 6,500 מטר לפי סעיף 68(ד) לצו המועצות האזוריות, שעניינו פטור מארנונה הניתן לקווי תשתית, ולפיכך היא חייבת בתשלום ארנונה על רצועה של 23 מטר באורך של 6,500 מטר מן השטח האמור בסעיף 3 לעיל.

5. חב' תש"ן אינה חייבת בארנונה למועא"ז זבולון עבור השנים שקדמו לשנת 2000.

6. חב' תש"ן חייבת בתשלום ארנונה למועא"ז זבולון עבור כל השנים משנת 2000 ואילך.

7. חב' תש"ן חייבת בתשלום הפרשי הצמדה וריבית רגילה בגין תשלומי הארנונה שחויבה בהם על פי השיעורים שהיו נהוגים במועא"ז זבולון בתקופה האמורה. חב' תש"ן לא תחייב בקנסות עד למועד החלטת הוועדה".

לנימוקי הועדה, שניתנו כאמור על דרך הפירוט, אתייחס ככל שאדרש במהלך הדיונים בנושאי המחלוקת השונים.

טענות בעלי הדין, הגדרת המחלוקת והערות כלליות מקדימות:

10. תש"ן מעלה טענות משפטיות, עובדתיות וטענות מעורבות של עובדה ומשפט. הטענות מתייחסות הן להסדרי החקיקה השונים כמתייחסים לנישום הרלוונטי, למהות הנכס ולסיווגו - הן לעצם הסמכות לכללו כנכס החייב בארנונה, והן לאופן סיווגו לרבות זיהוי הנישום הרלוונטי. מעבר לאמור, העלתה העותרת טענה כנגד תחולה רטרואקטיבית.

אתייחס לטענות אלה, ככל שיידרש, תוך פרוט עמדת בעלי הדין, במסגרת פרק "דיון ומסקנות".

11. לעניין הגדרת המחלוקות בתיק, יש לומר כי הן מצומצמות למעשה לשני נושאים עיקריים: האחד, שאלת הרטרואקטיביות, כאשר זו מתמקדת לגבי שנת המס 2000 בלבד, לאור החלטת וועדת ערר, אשר דחתה את שומות המועצה, ככל שאלה התייחסו לשנים שקדמו לשנת 2000.

אין בפני ערעור שכנגד מטעם המועצה, ולכן שאלת הרטרואקטיביות אינה יכולה לעלות לגבי שנים שקדמו לשנת המס לפני שנת 2000. השאלה היא, אם יש להכיר בשומת המס שהוצאה לתש"ן לגבי שנת 2000, הגם שההודעה הוצאה ב- 26/12/00, והגיעה לידי תש"ן, עפ"י טענתה, ב - 1/1/01.

השאלה האחרת היא, אם חוק ההסדרים-תיקון, אשר הרחיב את השטח הנכלל בהגדרה של קווי תשתית, וכן שינה את שיעור יתרת המקרקעין, אם קיימת יתרה, לפי סיווג של קרקע חקלאית, חל לגבי שנות המס הרלוונטיות.

תהא התשובה להעדר תחולה, כי אז עדיין יהיה מקום לדון בסיווג רצועת הקרקע, לאור טענת תש"ן, כי בכל מקרה הסיווג המתאים אינו "קרקע תפוסה".

12. בתשובה לשאלות שבמחלוקת, ניתן לומר, שככל שטענות תש"ן מתייחסות לטענות עובדתיות, יש להבהיר כי דינן להידחות. הנושא העובדתי נבדק היטב על ידי ועדת הערר. יתר על כן גם בחינה חוזרת של אותן ראיות שהיו בפני ועדת הערר, מורים כי הממצאים והמסקנות, כפי שנקבעו, מושתתים היטב על חומר הראיות, ואין מקום להתערבותו של בית המשפט.

מאחר שהתשתית העובדתית המחייבת, היא זו שהייתה בפני ועדת הערר, הרי שיש להחיל את פס"ד טבעון ופסקי דין רלוונטיים אחרים הדנים בהגדרת "קווי תשתית", ולקבוע, כי העותרת חייבת בתשלום ארנונה, לשנות המס 2000-2002, וכי דין העתירה ככל שהיא מופנית לפטור מלא, להידחות.

פסק-דין זה, בנושאים שפורטו לעיל, אינו אלא סיכום ויישום של פסקי-דין קיימים.

כמו כן יש לקבוע, כי אין תחולה לחוק ההסדרים-תיקון לגבי שנות המס הרלוונטיות בתיק זה, וכי סיווג רצועת הקרקע הוא לפי "קרקע תפוסה".

התוצאה מן האמור, שיש לאשר את החלטת ועדת הערר על כל חלקיה.

אפרט מסקנותיי, תוך התייחסות לטענות הצדדים. אדון תחילה בטענה העובדתית של מעמדה כנישום לצורך החיוב בארנונה, ולאחר מכן בטענת הרטרואקטיביות ותחולת חוק ההסדרים-תיקון, תוך התייחסות להגדרת "קווי-תשתית" קודם לתיקון.

דיון ומסקנות

המערערת כמחזיק החייב הארנונה:

13. העותרת העלתה טענות עובדתיות לפיהן, אין היא כלל "המחזיק בעל הזיקה הקרובה יותר למקרקעין. בנוסף, באותם צינורות עושות שימוש גם חברות אחרות אשר מעבירות צינורות דלק ומים. גם חב' קמ"ד חברת הבת לא עושה כל שימוש במקרקעין. בפועל נעשה שימוש במרב המקרקעין על-ידי אחר לצורך חקלאות. עובדות אלה, לטענת העותרת הוכחו לפני ועדת הערר, ומשלא הגישה העירייה ערר, משמשות אלה ממצא מחייב בפני בימ"ש זה.

העותרת אינה מתעלמת מטענת העירייה, לפיה, הודתה בעת"מ 459/02, שהיא המחזיקה בנכס, (שם צוין "העותרת מחזיקה בשטחי רצועת קרקע..."), ואולם נוסח זה של "הודאה" מקורו בטעות ניסוחית בלבד, ואינו יכול לבסס ממצא לצורך החיוב בארנונה.

העותרת טוענת עוד, כי למעשה כבר בהליכים הקודמים הביאה מידע זה לידיעת המועצה או למי מטעמה שעליו חלה חובת גביית הארנונה. בנסיבות העניין, גם לא היה מקום ליתן הודעה לגבי מחזיק אחר החייב בתשלום המס, מאחר שחובת התשלום אינה חלה עליה. ממילא גם לא חלה עליה החובה להודיע על שינוי המחזיק, לפי סעיף 325 לפקודת העיריות.

המשיבים מדגישים, כי מבחינה עובדתית, לא יכולה להיות עוד מחלוקת כי העותרת היא המחזיק והמשתמש במקרקעין.

במחלוקת האמורה, מקובלת עלי טענת המשיבה.

14. כאמור, קביעות ועדת הערר וממצאיה מבוססים היטב, על התצהירים ועל הראיות שהוצגו גם מטעם תש"ן עצמה. ואין אלא לחזור ולהביא ממצאי הוועדה, לרבות ההנמקה שניתנה שם:

ועדת הערר קבעה, כי המערערת היא חליפתה של חב' הנפט העירקית והועברו אליה כל הזכויות וההתחייבויות של החברה לרבות זכות הבעלות ברצועות הקרקע להולכת צינורות הנפט;

הזכויות בקרקע נתונות למערערת והשימוש גם אם מבוצע באמצעות חברת קמ"ד - שהיא חברת בת שבבעלות מלאה של תש"ן, מהווים החזקה ושימוש של תש"ן, וזאת בשל אי הפרדה באופן פעילותן של השתיים, לרבות אופן ניהולן. לפיכך קבעה ועדת הערר כי קמ"ד היא "הזרוע של המערערת לעניין תפעול, הזרמת הנפט ותחזוקת הצינורות ומתקיימת זהות אישית ותפקודית בין ממלאי התפקידים בקמ"ד ובמערערת, ויש לראותן כאחד לעניין הבעלות, ההחזקה והשימוש ברצועת הקרקע נשוא הערר". המבוצע על-ידי בהתייחס להיות המערערת "מחזיק" קבעה ועדת הערר;

לתש"ן זכויות שימוש ברצועת הקרקע, ומשנמנעה מלהעביר הזכויות בהסכמי חכירה לחקלאים המסיגים את גבולה, לא נשללה ממנה הזכות, והיא משתמשת בכל רצועת הקרקע;

ועדת הערר הוסיפה וקבעה כי רצועת הקרקע בתיק זה היא בבחינת שטח תפוס על ידי תש"ן, בהתייחס לשטח כולל של 195,000 מ"ר.

ממצאים אלה תואמים גם לפירוט העובדתי שהובא על ידה במסגרת תיק עת"מ 459/02, לפיו היא לא רק הבעלים/החוכרים של המקרקעין, אלא גם "המחזיק" בהם, כהגדרת המונח לצורך חיוב בארנונה.

בנושא האחרון הפנו גם המשיבים לעובדה, כי במסגרת הליך דומה המתנהל בבית משפט מחוזי (עת"מ 1059/03 ו- 1060/03) נמנעה העותרת מלטעון שם, כי חברת חב' קמ"ד היא "המחזיק" במקרקעין, ובמסמך פלוגתאות מוסכמות, הודתה כי היא "המחזיק" (נספח א' לסיכומי המשיבים). תש"ן טענה כנגד צירוף מסמך זה, בהיותו הסכם דיוני שהוגש במסגרת הליך אחר.

גם אם אקבל הטענה, כי ראוי היה שהמועצה תבקש רשות לצרופו של המסמך - ולא ברור אם נדרשה לעשות כן, לאור ההסכמה הדיונית שהייתה בין הצדדים - אין להתיר לתש"ן לחזור בה מהודאת בעל דין - הודאה עובדתית - גם אם הדבר נאמר במסגרת דיונית אחרת.

לפיכך, מבחינה עובדתית, יש לדחות את טענות העותרת, ככל שאלה אינן עולות עם הקביעות העובדתיות כפי שנקבעו על-ידי ועדת הערר.

15. אוסיף ואבהיר, כי טענה שאחר הוא בגדר "מחזיק", אינה יכולה להישמע מבלי שהאחר צורף לדיון, ומבלי שלאחר נשמרה זכות התגובה. בודאי שאין לעשות כן במסגרת הליך שיפוטי המתנהל באותו נושא, כאשר הנתונים העובדתיים מורים אחרת.

לגופו של עניין, כפי שהבהרתי, העותרת היא המחזיקה, ואין בטענות שהועלו על ידה, כדי לשנות המסקנה. ממצא זה מתחזק לאור ממצאים נוספים, כגון: נייר העבודה שהעותרת עושה בו שימוש בו, כתובת המשרדים של העותרת ושל חב' הבת זהה, העדר הפרדה בין העובדים בכל אחת מן החברות הנ"ל והעלאת הטענה, רק במסגרת ההליך בבית המשפט, מובילים למסקנה, כי העותרת לא הוכיחה כי אין היא המחזיקה במקרקעין, וכי אחר הוא בגדר "המחזיק", לצורך חיוב בתשלום ארנונה.

בנסיבות אלה, לא היה מקום לטעון אחרת, בתיק זה.

העותרת הוסיפה וטענה, כי לא יתכן שמחזיקים שונים יישאו במקביל בארנונה בגין אותה רצועת קרקע, ומאחר שבמקרקעין עושים שימוש, גם חברות תשתיות נוספות, אין להטיל עליה אלא את השיעור היחסי.

גם טענה זו דינה להידחות, מן הטעם הפשוט שהחיוב אינו בגין השטח המצומצם שם עוברים הצינורות. שטח זה, פטור מחיוב, אלא מן השטחים הנותרים, ובאלה לא עושות החברות האחרות, כל שימוש. מכל מקום, העותרת היא בגדר ה"מחזיק העיקרי" מבחינה זו שלה מרב הזיקות הקרובות ביתור לנכס, מבחינת היותו "הנהנה העיקרי" (ראה ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' קריית אתא, פ"ד נד(5) 332), כך שבכל מקרה היא החייבת לשאת בתשלומי ארנונה, מה עוד, שאין כפל של תשלום הארנונה.

אשר על כן, אני קובעת, כי תש"ן היא בגדר "בעל הזיקה הקרובה" לנכס, ומבחינה זו היא "הבעלים"/"המחזיק" לצורך חיוב תשלום ארנונה, ולכן החיוב במס הארנונה, ככל שהוא מתחייב, הוצא לנישום הרלוונטי.

אעיר בשולי הדברים עוד, שעל-פי הצעת חוק פרטית (מס' 3903 - ח"כ אפי אושעיה, מיום 1/7/02 - כא תמוז התשס"ב), מוצע להטיל את חיוב תשלום הארנונה, במקרה ש"המחזיק" אינו משלם על "הבעלים" ו"חוכר לדורות" ייחשב לבעלים. אם תתקבל ההצעה, אזי בכל מקרה חובת תשלום הארנונה בסופו של דבר תהא על הבעלים, תוך שמירה על זכותו לדאוג לקבלת ערובות מתאימות מן המחזיק.

גודל השטח של "רצועת הקרקע":

16. למען הסר ספק, ומאחר שהנושא חזר ועלה על אף קביעת ועדת הערר במסגרת סיכומי התשובה, החלטת ועדת הערר היא הקובעת לעניין זה, כמפורט בסעיפים 3 ו-4 של ההחלטה.

אם ביקשה תש"ן להקטין את שטח החיוב, יכולה הייתה לפעול בדרך שהוצעה על-ידה לדאוג להפיכת דרך העוברת בשטח לדרך ציבורית (מטרוקה) ובאופן זה להקטין את השטח התפוס על-ידה.

הודעת השומה לשנת 2000:

17. טענת העותרת היא כי "הודעת השומה" שנשלחה על-ידי המועצה והמתיימרת להיות "הודעת תשלום" נגועה באי חוקיות, מאחר שנפלו בה פגמים רבים ומהותיים כגון: זהות הנכס, גודל השטח וכמו כן לא צויין בהודעה, כי לנישום שמורה זכות ההשגה והמועד שבגדרו ניתן לממש הזכות.

על טענה זו יש להשיב, שגם בהנחה שהפגמים שצויינו לעיל, אכן קיימים הם, אין באלה לאיין את חובת תשלום המס, אם קיימת.

לגופו של עניין, יש בהודעה שנשלחה פרוט מספיק לזיהוי הנכס, סיווגו כקרקע תפוסה, שטחו לרבות תעריף החיוב.

העדר אזכור של זכות ההשגה, לא פגע בזכות מהותית של העותרת. זכות הטיעון וזכות מיצוי הליכים משפטיים, לא נמנעה ממנה. לעניין זה ניתן גם להזכיר את סעיף 3(ג) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, לפיו רשאי בית המשפט, בכל הליך משפטי, ליתן רשות לנישום להעלות טענה, שהיה רשאי להעלותה במסגרת ההשגה, ולא השיג במועד הקבוע. העותרת העלתה כל טענותיה במסגרת תיק זה, בבית המשפט.

עוד יש לחזור ולהבהיר, כי הודעת החיוב אינה יוצרת את החיוב בתשלום ארנונה, אלא באה לכמת חיוב זה, בהתייחס לנכס מסוים, השימוש בו וכד'.

יש להבחין בין חובתה של רשות מקומית להחליט עד לתחילת חודש דצמבר של אותה שנה, בדבר הטלת הארנונה, ולפרסם ההחלטה, בהיותה קונסטיטוטיבית, בת פועל תחיקתי, לבין החובה - ככל שהיא קיימת - לשלוח הודעת חיוב (ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, דינים עליון, כרך סא 66). ההודעה בדבר חיוב בארנונה, אינה יוצרת את החיוב, אלא מהווה אמצעי הבא להקל על גבייתו (ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 450 להלן: פס"ד מקורות).

אשר על כן, הטענה בדבר פגם בהודעת החיוב, כמאיין את חוב הארנונה בשנת המס 2000, נדחית.

שומה רטרואקטיבית:

18. כאמור, המחלוקת לגבי שומה רטרואקטיבית מתייחסת לשנת המס 2000. לגבי השנים שקדמו לשנת 2000, קיבלה ועדת הערר את עמדת תש"ן. אין בפני כל הליך מטעם המשיבים, וצודקת העותרת בתשובה לסיכומים, כי אין להעלות עוד נושא זה.

בהתייחס לשנת המס 2000, טוענת תש"ן כי, באופן עקרוני אין להתיר שומה רטרואקטיבית, אלא במקרים נדירים, ואילו המשיבים טוענים לקיומן של נסיבות מיוחדות במקרה זה - פס"ד טבעון, בו הייתה תש"ן בעל דין.

ועדת הערר לאחר שהניחה שנתונה לה הסמכות לדון בשומות הרטרואקטיביות, ולאחר שדחתה תחולה רטרואקטיבית של השומות שהוציאה המועצה, תוך אימוץ ויישום ההלכה שנקבעה בעניין זה בע"א 975/97 (פס"ד מקורות, לגבי שנות המס עד שנת 2000, בהתייחסה לשנת 2000 - היא השנה בה לראשונה נדרשה המערערת לשלם ארנונה על-ידי המועצה, קבעה כי:

יש לאתר את האיזון בין זכות מנהל הארנונה לאכוף תשלומי ארנונה, כאינטרס ציבורי, לבין פגיעה ממשית באינטרס הפרט, הפועל על-פי עקרון ההסתמכות;

לצורך האיזון האמור, לקחה ועדת הערר בחשבון את מועד משלוח ההודעה, פגיעה בתכנון מבוקר ולגיטימי של תש"ן כנישום, לצד העובדה שהיא הייתה בעל דין בפרשת טבעון, ומנגד חובת המועצה לגבות ארנונה כדין ולנהוג כרשות מינהלית סבירה.

לעניין מועד הוצאת השומה, הגדירה אותה הוועדה "כניסיון נואש להדביק את שעון הזמן ברגע האחרון, ולהוסיף דרך אגב סכום כספי גדול להכנסות הארנונה בשנת 2000, כאשר זכותו לעשות כן עומדת לו, אך תוקפה הולך וכלה". התנהגות זו של רשות מינהלית לעומת, עקרון ההסתמכות, מבחינת תש"ן, קבעה הוועדה, היה מביא, ככלל, לדחיית השומה גם לשנה זו, ואולם, מאחר שתש"ן אינה חייב ארנונה רגיל, והייתה צד להליכים בפס"ד טבעון וחויבה בתשלום ארנונה, ממילא צפויה הייתה להיתבע גם על-ידי רשויות מקומיות נוספות. עובדה שהייתה בידיעתה. מכאן שבנסיבות אלה, עיקרון ההסתמכות לא עמד לה, ולכן לא עומדת לה ההגנה בפני הדרישה לתשלום ארנונה בשנת 2000.

כאמור, יש בדעתי לאשר את החלטת ועדת הערר גם בנושא זה, ומן הטעמים שפורטו בהחלטה, בתוספת הבהרה מסוימת.

19. החיוב בארנונה נקבע בשני שלבים: בשלב הראשון מטילה המועצה של הרשות המקומית את הארנונה בצו. במסגרת צו זה, נקבעים עקרונות המס ושיעורו.

החלטה בדבר הטלת ארנונה כללית, וזו צריך שתתקבל לא יאוחר מהאחד בדצמבר שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה (סעיף 276 לפקודת העיריות וסעיף 156 לצו המועצות המקומיות), היא החלטה קונסטיטוטיבית - בת פועל תחיקתי, המחייבת אף פרסום ההודעה על ההחלטה, פרסום המוצא ביטויו בצו הארנונה. אלה יוצרים את החיוב במס הארנונה. בהעדר החלטה או פרסום, יחול המס שהוטל בשנה החולפת.

בשלב השני, מיישם מינהל הכספים של הרשות את מעשה החקיקה ומחייב בפנקסי העירייה את חשבון הנישום. הודעת החיוב לנישום, הודעה המתייחסת לנישום עצמו באה לכמת את החיוב הכללי כלפי אותו נישום ספציפי, והודעת דרישת התשלום היא דקלרטיבית. מטרתה ליידע את הנישום בדבר חבותו בארנונה ובשיעור המס. ההודעה/הדרישה אינה יוצרת אפוא את נטל המס, אלא באה לעשותו בר-ביצוע (ראה ע"א 156/59 ועדת השומה שליד עיריית ירושלים נ' דינוביץ, פ"ד יג 1332, 1336, כפי שצוטט בסעיף 18 עמ' 450 בפס"ד מקורות, וכן הנריק רוסטוביץ, ארנונה עירונית (מהדורה רביעית) סעיף 105).

כדבר שבנוהג, לאחר פרסום צו ארנונה, מוצאת הודעת שומה לנישום. משלא ביצע תשלום חיוב הארנונה במועד - וזה נקבע בצו - מוצאת דרישת תשלום, על פי סעיף 306 לפקודת העיריות.

דרישת תשלום לשנים קודמות יכולה לבוא, במקום שבו יש חקיקה רטרוספקטיבית, בשל הטלת ארנונה למפרע, דבר התלוי במחוקק הראשי, או בדרך של תיקון מעשה השומה, על בסיס עקרונות של תיקון החלטה בידי רשות מינהלית. בשני המקרים, מדובר בחריג.

20. נקודת המוצא היא, שעקרון החוקיות מורה, כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי, אלא אם נאמר מפורשות אחרת. כך למשל מצויה הוראה בפקודת מס הכנסה (סעיף 147) או בחוק מס שבח (סעיף 85 לחוק מס שבח, תשכ"ג-1963) המאפשרת תיקון שומות באופן רטרואקטיבי במסגרת זמן שהוגבל אף הוא על-ידי המחוקק (ראה פס"ד מקורות, שם עמ' 450).

בפקודת העיריות אין הוראה המתירה תיקון שומות באופן רטרואקטיבי, ולכן התשובה לשאלה של סמכות רשות מקומית לחייב את תושביה בארנונה באופן תחולה רטרואקטיביות צריכה להימצא במישור של סמכות כללית של רשות מינהלית לשנות החלטותיה, במיוחד כאשר אותו שינוי חוזה פני עבר. כלומר, תיקון שומה ולא בהטלת ארנונה באופן רטרואקטיבי (ראה פס"ד טכנולוגיה מתקדמת, שם, עמ' 781ה, 782ו, 783ד. כן ראה ה"פ (חי') 786/94 מליסרון בע"מ נ' עירית קריית ביאליק, תק-מח 96(3) 2386, סעיף 22).

על אף העובדה שפס"ד טבעון ניתן עוד ב- 17/9/95 לא נשלחה לעותרת הודעת שומה, שיש בה ליידע את תש"ן כנישום על חיובה האמור, לגבי חיובי הארנונה לשנת 2000 יחד עם משלוח הודעות השומה לנישומים אחרים, עובר לקבלת החלטת המועצה ופרסום צו הארנונה. דרישת תשלום לשנת המס 2000 נשלחה ב- 26/12/00, מספר ימים לפני סוף אותה שנת מס.

על אף שלכאורה, עדיין הייתה סמכות למועצה להוציא הודעת התשלום, הרי שעשתה כן, שלא במועד בו הוצאו הודעות התשלום, לנישומים האחרים.

השאלה, אם יש לאשר דרישה, כאמור, חמישה ימים לפני תום שנת הכספים, מכוח עקרונות של מינהל תקין, כאשר יש להניח, שבאותו שלב יכול היה נישום רגיל אחר לצפות, שבאותה שנה כבר לא יחויב בתשלום ארנונה.

לטענת המועצה חובתה לגבות את הארנונה גם לשנות המס שקדמו לשנת 2000, בדרך של תיקון "טעות" ובתיק זה רשאית היא וודאי לעשות כן, בהיות "גורם הטעות" - העותרת, אשר בחרה לא רק שלא להביא לידיעתה שהיא משלמת למועצה המקומית טבעון ארנונה על רצועת הקרקע, שהמקרקעין מהווים המשך ישיר להם, אלא אף לטעון, כי לא הוצגה לה דרישת תשלום מרשויות מקומיות אחרות.

לעניין זה מפנה המועצה גם לפס"ד טכנולוגיה מתקדמת ומבקשת לתת משקל לעובדה ש"הטעות" שאת תיקונה מבקשת המועצה, נובעת גם מהטעייה מצד האזרח.

טענה זו, מבוססת על ההנחה שחובת ההגינות של נישום, יוצרת חיוב בדין, והגם שיש בדעתי לאשר את דרישת החוב לשנה זו, אין בדעתי לקבל הטענה, כי חובת ההגינות הטילה על תש"ן חובת גילוי, לקיומו של פס"ד טבעון ולתשלום חוב הארנונה, גם ללא משלוח ההודעה במועד הסביר.

21. גם בהנחה שמוטלת "חובת הגינות" על הפרט, אין סימטריה בין חובת ההגינות המוטלת על השלטון לבין חובת הגינות כללית המוטלת על הפרט. הפרט אינו נאמנו של השלטון ואין הוא אמור לפעול לרווחתו (ראה כבוד הנשיא ברק, בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ ואח', פ"ד נב(1) 289, 349ב-ו,351ג-ו).

הטלת חובה, מכוח עקרון ההגינות הכללית, ליידע את הרשות המקומית על קיומו של פס"ד טבעון ועל "חובתה" של תש"ן לשאת ולשלם בחוב הארנונה, עקב קיומו של פס"ד טבעון, מרחיקת לכת, מנסה לראות את הפרט, כ"ידו הארוכה של השלטון המקומי, ועלולה לפגוע באופי הדמוקרטי של המדינה".

בדיקת פסיקה עדכנית והשלכותיה על הרשות המקומית אינה מתפקידו של הפרט, ואינה נובעת מכוח חובת הגינות כללית. חובה זו מוטלת על הרשות המקומית ועל יועציה המשפטיים.

עוד יש לציין, כי ישנן רשויות מקומיות אשר אינן מחייבות בארנונה בגין שטחים אלה, כגון: עיריית חיפה, ובעת ניהול התביעה לגבי מועצה אזורית טבעון, גם מועצה אזורית זבולון.

כבוד השופט חשין, באותו פסק-דין עמד על שלושה מודלים אפשריים ביחסים שבין הפרט לשלטון: חובות אל תעשה, חובות עשה מסויימות, וחובות של אהבה וחסד (שם, 359ז-362ה). המשפט עוסק בעיקרו בראשון, לוקח מעט מן השני, ומן התחום האחרון מסתפק בהשראה בלבד.

הדרישה, כי הנישום הוא שיצהיר על חובתו לשאת בחיוב הארנונה, כאשר הרשות המקומית טרם החליטה לעשות כן, והמשיכה ונמנעה מלעשות כך במהלך מספר שנים, היא דרישה הנושקת גם לתחום האחרון.

ואולם, העדר חובה זו, אין פירושה, שלא חלה חובה על הפרט לקיים את החוק, ולהיות מודע לאפשרות כי בהסתמך על פס"ד טבעון, יכול שתשלח לו, במהלך שנת המס, לרבות לקראת סיום שנת התקציב, הודעת שומה, ובהעדר תשלום, דרישת תשלום, אשר תחייבו במקרה כזה לשאת בתשלום. ועוד, משהוצאה הודעת החיוב, לא היה מקום לטעון, כי היא אינה מחוייבת, בגין רצועת הקרקע דומות ברשויות מקומיות אחרות בארנונה, כאשר בפועל נדרשה באותו מועד לשלם ארנונה, ואף שלמה בפועל למועצה המקומית טבעון (ראה מכתב תש"ן מיום 24/1/01 אל מחלקת הגבייה של המועצה. לצורך השוואה ראה בג"ץ 1227/98 אנטון מלבסקינ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, סעיף 14).

לכן, צדקה ועדת הערר בקובעה, כי בנסיבות העניין, לא עמדה עוד לתש"ן, טענה המבוססת על עקרון ההסתמכות ושינוי מצב לרעה, ולכן - הגם שלא הייתה עליה חובה ליידע את הרשות המקומית בדבר קיומו של פס"ד טבעון - לא עומדת לה טענת הגנה בדבר מניעות דרישה לתשלום מצד הרשות.

האינטרסים נוגדים הם: האינטרס הציבורי ושל תושבי המקום, כי המועצה תגבה את הארנונה מכל מי שחייב בה, וכי אי גבייה ממושכת יוצר חסר בקופה של המועצה שעלול שייפגע בכלל תושביה, בין בדרך של מניעת שירותים או הפחתת איכותם או בדרך של הטלת נטל כבד יותר של שיעור הארנונה על תושבים אחרים; האינטרס של הנישום הפרטי, אשר רשאי היה להניח כי בהעדר הודעה על דרישת חוב הארנונה - לא מפני שההודעה לא נשלחה למען הנכון, אלא מפני שכלל לא נשלחה הודעה - כמוה כמתן "פטור" לאותו נישום, היא פגיעה קשה באותו פרט. ואולם, טענה זו יכול שתעמוד לו, אם אכן לא ידע כי הוא צפוי להיתבע בחיוב האמור. באיזון האמור, משלא עומדת לתש"ן הטענה האחרונה, יש לאשר החיוב.

אשר על כן, אני קובעת, כי הודעת השומה ודרישת התשלום לשנה זו, תקפים.

השאלה הנוספת היא, אם רצועת הקרקע היא בגדר נכס החייב בארנונה או לשון אחר, אם רצועת הקרקע נכללת בהגדרת "קווי תשתית". במסגרת נושא זה, אדון גם בתחולתו של חוק ההסדרים - תיקון.

המקרקעין אינם בגדר "קווי תשתית", "רחוב" או "דרך":

22. טענת העותרת היא, כי סעיף 274ב(ג) קובע איסור מפורש על הטלת ארנונה כללית בגין "קווי תשתיות" ו"מתקני חיבור". רצועת הקרקע, כולה או לפחות בחלקה כלולה בהגדרה זו, ולכן פטורה היא מחיוב תשלום מסי הארנונה.

לחלופין, נטען, כי המקרקעין פטורים מחיוב ארנונה, בהיותם "דרך" או "רחוב".

המשיבים טוענים, כי רצועת הקרקע, שהיא השטח שנותר, לאחר הפחתת שטח שבגינו ניתן פטור כקווי תשתית, אינם בגדר "קווי תשתית". בנושא זה, חוזרים המשיבים ומסתמכים על פס"ד טבעון, וכן פס"ד מקורות.

23. במחלוקת זו, יש לקבל את עמדת המשיבים.

מבחינה עובדתית, יש לראות את רצועת הקרקע, כהמשך לרצועת הקרקע שהייתה מושא ההליך בפס"ד טבעון. מבחינה זו, ובמיוחד לאור הפירוט העובדתי שהובא לעיל – בהעדר פרשנות משפטית אחרת – אותו הדין צריך לחול בענייננו.

לעניין הפרשנות המשפטית, אין חולק כי על-פי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, פטורים "קווי תשתית" ו"מתקני חיבור" מחיוב ארנונה. השאלה היא, אם רצועת הקרקע בגודל הנטען, נכללת בהגדרה זו. נפנה תחילת להגדרת "קווי תשתית".

"קווים עיליים או תת קרקעים להולכה או להעברה של חשמל, בזק, כהגדרתו בחוק הבזק, התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גולמי או מוצרי נפט והקרקע שבה או מעליה בה הם עוברים;"

סעיף זה הוסף בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה והיטל לקליטת העליה), התשנ"א-1990) ובהצעת החוק (הצ"ח התשנ"א, עמ' 96, 103) הובהר כי הכוונה הייתה ליתן פטור מארנונה רק לקווי התשתית שאינם תופסים שטחי קרקע משמעותיים.

בטרם נוסיף ונבחן את פרשנותו של הסעיף הנ"ל, יש לחזור ולהדגיש, כי פטור מתשלום ארנונה, למרות חזקה ושימוש בנכס, הוא בגדר החריג, וככזה יש לפרשו על דרך הצמצום (ראה לצורך השוואה הערותי בתיק עת"מ 529/02 האיגוד הארצי לקציני ים ואח' נ' מדינת ישראל - משרד הפנים ואח', ניתן ביום 31/8/03, סעיף 12 של פסה"ד (טרם פורסם), וכן עת"מ 450/02 קימחי רימונד נ' עיריית חיפה, ניתן ביום 29/8/03, סעיפים 8 ו-9 (טרם פורסם)).

בהתייחס לשאלה הממוקדת יותר ניתן להפנות לת"א (נצ') 614/95 (מקורות חברת מים נ' מועצה מקומית עילבון מסים יא ה-61), אשר הסתמך על פס"ד טבעון, שם נקבע כי שטחי קרקע שלצד המוביל הארצי המשמשים ל"אחזקה ולשמירה וכמטווח בטחון, חייבים בארנונה כללית, במיוחד כאשר מדובר בשטחי קרקע ניכרים". הלכה דומה בפס"ד נוסף בנושא המוביל הארצי, שניתן על-ידי כבוד השופט ממן (ת"א (נצ') 600/99 מקורות חברת מים בע"מ נ' המועצה המקומית עילבון (טרם פורסם).

העקרונות שנקבעו שם מורים גם הם, שהפטור הקבוע בסעיף 274ב(ג) יש לפרשו על דרך הצמצום, ואינו חל על שטחי הקרקע שמצדי הצינורות להולכת הנפט, מה שכונה על-ידנו "רצועת קרקע".

משהוכח כי הצינורות תופסים רוחב שהוא מעבר לגודל השטח שנכלל אז, כחלק מ"קווי תשתית", לא יחול הפטור אלא על על-פי הגדרת המונח "תשתית" והיתרה חייבת בארנונה, כפי שקבעה ועדת הערר.

סוגיה זו זכתה להתייחסות מפורטת בערעור שהוגש על פסק-הדין שניתן על-ידי כבוד השופט הס בת"א 614/95, בפס"ד מקורות, שהוזכר לעיל (פ"ד נד(2) 433).

בית המשפט עמד שם על תכליתו של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים ומשמעותיים ובאופן כזה למנוע את העלאת המחירים לצרכן, ואולם בהיות ההוראה חריג לחיוב בארנונה, יש לפרשה על דרך הצמצום, ואין להחילה על נכסים התופסים שטחים משמעותיים (שם, עמ' 448ו-ז).

ההגיון העומד מאחורי פטור זה, תואם לגישה העקרונית לפיה, החיוב במס הארנונה הוא פועל יוצא לשימוש שבקרקע שבתחום השיפוט של הרשות, ובאופן שהשימוש האמור מונע מאחרים שימוש באותם מקרקעין, כאשר בעל הזכות נהנה גם משירותי הרשות המקומית, שממומנים, לפחות באופן חלקי על-ידי תשלום הארנונה.

קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים באדמה, אכן מקיימים את עקרון "אי השימוש" באותם מקרקעין על-ידי המחזיק או הבעלים, מצד אחד, ואינו מונע מאחרים לעשות אותו שימוש, מצד שני (ראה שם, 448ב-ה).

שונה המצב לגבי תעלות מים ושטחים מגודרים אחרים המוחזקים ומשמשים לצורך אחזקה ופיקוח על קווי תשתית, אלה אינם בגדר "קו-תת-קרקעי" ואינם גם בגדר "קו-עילי" במובנם וכהגדרתם לפי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, התופסים שטח קרקע ניכר. עקרון דומה יושם גם בפס"ד דשנים (בג"ץ 764/88 דשנים וחמרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1) 793, 814).

בקשה לדיון נוסף על פס"ד מקורות, גם בשאלת "קווי תשתית", נדחתה (דנ"א 3887/00 מקורות חברת המים בע"מ נ' המועצה המקומית עילבון ואח', דינים עליון, כרך נח, 415, סעיף 6), תוך שבית המשפט (כבוד הנשיא ברק) הבהיר שאין בכך עילה מספקת לקיומו של דיון נוסף, בהיות פס"ד מקורות יישום של העיקרון הפרשני שנקבע בפס"ד דשנים.

ההלכה לפיה "קווי תשתית" אינם כוללים שטח הצמוד לקווי תשתית, הנדרש לצורך אבטחה ותיחזוק, נותרה בעינה. ביהמ"ש העליון לא נדרש לסוגיה זו מחדש בע"א 8558/01 (המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, טרם פורסם, להלן: פס"ד מקורות2).

התוצאה מן האמור, ותוך השוואה לפס"ד מקורות ולפס"ד דשנים, היא שרצועת הקרקע מושא תיק זה, אינם בגדר "קווי תשתית", ולכן חלה על תש"ן כ"מחזיק" בה חובת תשלום ארנונה.

24. יש גם לקבל את טענת המשיבים כי רצועת הקרקע אינה בגדר "רחוב" או "דרך" הפטור מארנונה, ולעניין זה די אם נחזור ונפנה, לפסקי הדין הנזכרים בסיכומי המשיבים (ה"פ (חיפה) 786/95 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, דינים מחוזי כרך כו(5) 868, וכן ע"ש (ב"ש) 28/90 "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עיריית דימונה, פס"מ נג(2) 309, עליו הסתמך גם ביהמ"ש בפס"ד מליסרון).

התוצאה מן האמור, כי רצועת הקרקע היא בגדר נכס החייב בתשלום ארנונה על-ידי "המחזיק", שהוא העותרת.

כל זה כפוף לבחינת תחולתו של חוק ההסדרים-תיקון.

סיווג המקרקעין וההסדר החוקי:

25. טענת תש"ן היא, שגם אם ייקבע שחל עליה חיוב תשלום ארנונה בגין רצועת הקרקע, הרי זה מוגבל לשיעור ארנונה, כמתחייב, לפי סיווג של קרקע חקלאית.

ועוד, לעמדת העותרת, תיקון הסדר החקיקה, שפורסם ב- 28/12/02, אמור לחול, מכוח פרשנות נכונה, על הנסיבות בתיק זה, גם בהתייחס לשנות המס שבדיון.

דינן של הטענות הנ"ל, להידחות. אם אכן חל חוק ההסדרים-תיקון, הרי ששטח "קווי התשתית" הפטור מארנונה, פוטר את העותרת מכל חיוב, ושאלת סיווג הקרקע, כחקלאית, כלל אינה מתעוררת.

קודם לתיקון, הסיווג המתאים הוא "קרקע תפוסה".

26. אין חולק כי סעיף 5 של חוק ההסדרים-תיקון, הרחיב את הפטור מארנונה בגין "קווי תשתית", הן מבחינת גודל השטחים הנלווים והן מבחינת הסיווג של יתרת הקרקע, לפי קרקע חקלאית.

סעיף זה קובע (סעיף 5(2):

"על קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית כמרווח ביטחון, סמוך לקווי תשתית, תשולם ארנונה, לפי תעריף מרבי שאינו עולה על התעריף המשולם בעירייה על נכס מסוג אדמה חקלאית...".

תיקון זה לא רק מרחיב את השטח המוגדר כ"קווי תשתית", אלא גם מסווג את יתרת שטח, לפי שעור נמוך, בסווגו של השטחים, לפי סיווג של "קרקע חקלאית", אם אכן נותרת יתרת קרקע.

על-פי הסדר של החוק המתוקן 19 מ' רוחב פטורים לחלוטין, והיתרה של 11, ניתן לחייבם, לפי סיווג של "קרקע חקלאית", שהוא לכשעצמו שיעור נמוך בהרבה מ"קרקע תפוסה".

תחולתו של התיקון בעניינו, פוטר, כאמור, את תש"ן מחיוב ארנונה וזאת לאור הגדלת רוחב השטח הפטור מן החיוב.

תיקון זה לפי סעיף 59 לחוק, נכנס לתוקף ב- 1/1/03.

השאלה, אם ניתן להחיל את ההסדר כולו או בהתאמה גם על שנות המס שבמחלוקת בתיק זה.

נראה, כי יש להשיב בשלילה על השאלה האמורה, הן בשל היות התיקון מהותי ולא מאשר מצב חוקי-פרשני קיים, והן מפני שלשון המחוקק ברורה, לא רק לאור קביעת מועד התחולה, אלא גם מלשון הוראות המעבר.

27. קיימות גם הוראות מעבר (ראה ס"ח 1882, התשס"ג, עמ' 152), לגבי שנות המס 2003 ו- 2004, לפיהן, למרות שינוי הגדרת "קווי תשתית", ואפשרות של מתן פטור מיידי עקב הרחבת השטח הפטור מארנונה, מצא לנכון המחוקק להורות, כי בתקופת המעבר, ימשיך הנישום לשלם את הארנונה בשיעור מופחת הדרגתי, בהשוואה לתשלומים אותם ביצע בשנים שקדמו.

"7. על אף האמור בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות כנוסחו בסעיף 5 לחוק זה, ובסעיף 24א לפקודת המועצות המקומיות כנוסחו בסעיף 6 לחוק זה, תשלם חברת תשתית בשל השנים 2003 ו- 2004 ארנונה כללית בעבור קווי תשתית ומרווחי בטחון, כמשמעותם בסעיפים האמורים להלן:

(1) לשנת 2003 - בגובה 90% מן הסכום ששילמה בפועל כארנונה כללית, בשל שנת 2002 לרשות מקומית, בעבור קווי תשתית ומרווחי ביטחון כמשמעותם ברישה (בסעיף זה - סכום ארנונה), עד יום כ"ו בכסלו התשס"ג (1 בדצמבר 2002) (בסעיף זה -המועד הקובע), ואם לא שילמה בפועל סכום ארנונה כלשהו עד למועד הקובע, אך שילמה כאמור לשנת 2001 - בגובה 90% מסכום הארנונה ששילמה בפועל לרשות המקומית בשל שנת 2001 (בסעיף זה - הסכום ששולם בפועל);

(2) לשנת 2004 - בגובה 75% מן הסכום ששולם בפועל.".

כלומר, הפטור מתשלום המס, כמו גם הפחתת שיעור המס, כאשר לא קיים פטור מלא, לא נכנס לתוקף מיידי.

בנסיבות אלה מקובלת עלי טענת המשיבים, הסדר זה, מבסס את טענתה כי הוראות המעבר אינן פוגעות בהסדר הקיים ולפיהן, אין פטור מיידי מן החיוב.

28. המשיבים מדגישים, כי התיקון חל לגבי שנת המס 2003, בלבד. חברות תשתיות אחרות, כגון: חשמל, בזק מים ונפט, משלמות ארנונה על תחנות כוח, משרדים, מתקני שאיבה ומתקנים אחרים התופסים שטחי קרקע ניכרים, ואין הצדקה כי העותרת תהא בגדר "חריג". על דרך ההשוואה, טוענים המשיבים ששטחים אלה המצויים מעל ומצדי צינורות תת-קרקעיים להולכת נפט ואשר שימושם למטרות מרווח ומביטחון, כאשר נאסרה בניה ונטיעה באותם משטחים, ללא הסכמת העותרת, הם בגדר "שימוש" בידי העותרת כ"מחזיק" ולפיכך, חייבת היא בתשלום ארנונה בגינם, לפי סיווג שהיה קיים עד לתיקון, "סיווג קרקע תפוסה".

העותרת טוענת, כי למרות תחולת התיקון לשנת המס 2003, יש לעמדתה להחילו בהתאמה לשנים עברו - ככל שהחיוב בארנונה קיים, גם כאשר עובדתית רצועת הקרקע, אינה בגדר "אדמה חקלאית, וזאת לאור התכלית העולה מהתיקון האמור.

יש בדעתי, בנושא זה, לקבל את עמדת המועצה, בין היתר, מאחר שסווג נכס לצורך חיוב בארנונה, מותנה בעקרו מאופן השימוש בו. לא יכולה להיות מחלוקת, כי על-פי ההגדרות שהיו קיימות קודם לתיקון, תאם השימוש ל"קרקע תפוסה". תיקון החוק, אינו בא "לתקן" את השימוש שאינו חקלאי, אלא להשוות את שיעור החיוב ככזה. שינוי כזה, שהוא מהותי, מחייב שינוי בחוק ואין לו תחולה רטרואקטיבית, אלא אם כן נאמר כך מפורשות. הוראות המעבר, אינן מורות אחרת. להפך, למרות התיקון כאמור, יש המשך חיוב בתשלום ארנונה מופחתת, באופן הדרגתי.

זאת ועוד, המגמה הכללית היא דווקא לבטל פטור מתשלום הארנונה ולחייב בארנונה, הגם שבשיעורים נמוכים-תואמים, הדרגתיים, כדי לאפשר הן לנישום והן לרשות המקומית לבצע התאמות נדרשות, במהלך תקופה נדרשת.

הדבר עולה, בין היתר, גם מביטול הפטורים, שניתן בסעיף 3(ב) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, וקביעת שיעור מופחת של ארנונה. המגמה היא, השוואת מעמדה של המדינה או של מי שפועל מטעמה לצרכי הציבור לשאת בארנונה, על דרך השוואת מעמדו לנישום רגיל אחר ולכן ככלל, יש לחייב בארנונה גם גופים הפועלים במישור השלטוני ציבורי (אין בפס"ד מקורות2, אשר ניתן בדעת רוב, לשנות את המסקנה האמורה).

ואולם, בהתייחס לשיעורי הארנונה, יש מגמה ברורה לקחת בחשבון את השימוש בקרקע.

מגמה זו תואמת גם לאופן חלוקת התקציב הממשלתי, וראיית רשות מקומית כרשות הצריכה לדאוג באופן עצמאי או במגמה לקראת עצמאות לתקציבה, תוך הקטנת תלותה בתקציב של השלטון המרכזי (ראה עת"מ (חי') 450/02 קימחי רימונד נ' עיריית חיפה (טרם פורסם), המפנה גם ה"פ (חי') 786/94, תק-מח 96(3) 2386).

לפיכך, אין תחולה לחוק ההסדרים-תיקון על שנות המס נשוא התיקים.

סווג "קרקע תפוסה" "קרקע חקלאית"

29. השאלה הנוספת היא, אם יש מקום לסווג את רצועת הקרקע כ"חקלאית", למרות אי תחולת התיקון. גם על כך יש להשיב בשלילה.

על אף שחלקים מרצועת הקרקע מסווגים כקרקע חקלאית, מקובלת עלי הטענה, כי העובדה שהקרקע הוכרזה כ"קרקע חקלאית" אינה לכשעצמה מחייבת סווגו לצורכי ארנונה כ"קרקע חקלאית" וזאת מן הטעם שהגדרת "קרקע חקלאית" בפקודת העיריות שונה מהגדרתה בחוק התכנון והבנייה (ראה ר"ע 139/74 ויסברג נ' מנהל מס רכוש, פ"ד כח(2) 784, וכן פס"ד טבעון).

גם חוק ההסדרים-תיקון על-פי נוסחו יוצא מנקודת מוצא, שייעוד אותם שטחים המצויים בסמוך לקווי התשתית אינם שימוש חקלאי, והשוואתם הוא רק לצורך שיעור המס.

"קרקע תפוסה" כהגדרת המונח בפקודת העיריות, ישימה בענייננו, ואין אלא לחזור ולאמץ החלטת ועדת הערר.

הפרת הוראות חוקי ההקפאה:

30. תש"ן העלתה גם את הטענה, כי חוקי ההקפאה, יש בהם למנוע הטלת ארנונה על רצועת הקרקע.

כפי שהבהיר ב"כ המשיבים, בימ"ש זה כבר הביע דעתו, שאין בחוקי ההקפאה, כדי למנוע תיקון "טעות" שנפלה על-ידי הרשות המוסמכת (ראה פס"ד מליסרון –מחוזי), וכן ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876). לפיכך, דינה של הטענה להידחות.

שיהוי:

31. אין חולק כי המועצה שלחה שומות בגין מס הארנונה לשנת 2000 ב- 26/12/00 ולשנת 2001 במועדים 27/3/01. המשיבים תוך הפנייה לתקנות 3 ו- 4 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) התשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי משפט מינהליים), מעלה טענת שיהוי במיוחד מן הטעם שהעתירה הוגשה זמן רב לאחר 45 ימים, מועד שהוא לטענת המשיבים לאחר חלוף המועד הסטטוטורי הנקוב שם.

לעניין מקומה של טענת שיהוי בהליך מינהלי ראוי לחזור ולהדגיש, שאין להעלות הטענה כדבר שבשגרה (ראה ע"א 6805/99 (תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים, בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, תק-על 2003(2) 2853, ע"א 2962/97 ועד אמנים-חוכרים ביפו העתיקה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ת"א ואח', פ"ד נב(2) 362, 371, וכן עת"מ (חי') 166/98 העמותה למען איכות הסביבה והחיים בנהריה ואח' נ' עירית נהריה ואח', תק-מח 98(3) וכן עת"מ (חי') 89/99 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה- גבעת אלונים, תק-מח 2000(1) 8786).

טענת שיהוי במסגרת הליך מינהלי מצריכה בחינה של שלושה מרכיבים: שיהוי סובייקטיבי, אובייקטיבי ופגיעה בעקרון שלטון החוק. הנסיבות של מקרה זה, ככל שאלה מתייחסות לנושא זה, אינן מקיימות את מרכיבי השיהוי.

ספק רב בעיני, אם היה מקום להעלות הטענה, במיוחד לאור המועד בו הומצאה הודעת שומה לשנים שקדמו לשנת 2000.

הליכי גבייה מינהליים:

31. העותרת טוענת, כי המשיבים היו מנועים מלנקוט נגדה בהליכי גבייה מינהליים, מאחר שבעת תחילת הליכי ההשגה, טרם הושלמו הליכי ההשגה והערר.

כאמור, הוגשה השגה על-ידי העותרת בהתייחס לשנות המס 1994-2000. בהחלטה שניתנה בהשגה, נדחתה ההשגה, בין היתר גם האיחור בהגשתם, ואולם הטענות נדונו גם לגופן. במהלך אותם הליכים החלה המועצה בהליכי גבייה.

כלומר, המועצה החלה בהליכי גבייה, עוד קודם לסיום הליכי ההשגה והערר.

נראה, כי ראוי היה שלא לעשות כן.

לעניין זה ראוי עוד להפנות לצו אכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראות שעה) (תיקון), התשס"ב-2002, הקובע כי אין להתחיל בהליכי גבייה קודם לחלוף המועדים להגשת הליכי השגה וערר, ואם ננקטו הליכים כאלה, יש להמתין עד למתן פסק-דין חלוט. תחילתו של הצו רק ביז' בטבת התשס"ב 31/1/02, ואילו המועד בו נשלחה לעותרת דרישת החוב (26/12/00) קדמה לאותו מועד, ולכן, לכאורה ניתן היה לטעון, כי האכרזה האמורה אינה חלה. ואולם, נראה, כי על-פי עקרונות של מינהל תקין, כאשר הליכי הגבייה המינהלית לא ננקטו קודם לכן, משהוגש הליך של השגה או ערר, לא היה מקום להתחיל באותם הליכים במהלך אותם תקופה, גם אם החוק באותו עת, לא מנע קיומם של הליכי גבייה.

אין גם להתעלם מן העובדה, כפי שפרטו המשיבים עצמם, כי במהלך כל התקופה, מאז שנתקבלו הודעות החיוב, ניהלו הצדדים התכתבויות בנושא, לרבות בדיקתו.

בנסיבות אלה, ראוי היה שלא להתחיל בהליכי גבייה, במועד בו ננקטו, וכמו כן לא היה מקום לטענת השיהוי, בכלל, ולצורך דחיית העתירה על הסף, בפרט.

הערה:

בסיכומים מטעם המשיבים - הגם שנעשו באופן מפורט וענייני - הופיעו ביטויים כגון: "ניסיון התחכמות" ו"טענות סרק". נראה, כי ראוי להתמודד עם הטענה לגופה, ללא שימוש ב"תארים". ככלל, ראוי כי לא ייעשה שימוש בביטויים כגון אלה, במיוחד כאשר עורך הדין מייצג רשות מינהלית.

התוצאה:

32. אשר על כן, העתירות והערעור, נדחים.

על דרך הזהירות מובהר, כי החלטת ועדת ערר לשנים שקדמו לשנת 2000 עומדת בעינה, ואין המועצה רשאית לגבות ארנונה בגין שנים אלה. שנים אלה לא היו נשוא הערעור ו/או העתירה.

החלטת ועדת ערר לשנים 2000-2001 תעמוד בעינה.

החיוב לשנת 2002 ישאר על כנו, בכפוף להתאמת גודל השטח, לאמור בהחלטת ועדת הערר.

לא יוסדר חיוב תשלום הארנונה, או לא יגיעו הצדדים להסדר בקשר לכך, כמתחייב על פי פסק-הדין, תוך 30 ימים מהיום, רשאים המשיבים להמשיך בהליכי הגביה.

תש"ן תישא בהוצאות משפט ובשכ"ט עו"ד לכל המשיבים ביחד, בסכום כולל של 15,000 ₪ בצירוף מע"מ כחוק.

המזכירות תמציא העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום ל' בתשרי, תשס"ד (26 באוקטובר 2003) בהעדר הצדדים.

ש' וסרקרוג, שופטת