|
גד"ש אור"ה-אגודה חקלאית שיתופית בע"מ
נ ג ד
המועצה לייצור ולשיווק של ירקות
בית משפט השלום ירושלים
בפני כב' השופט כרמי מוסק
[21.1.2004]
פסק דין
הרקע לתביעה והעובדות
השאלה העומדת לדיון היא אם היטל, או מס, או אגרה, שהוטלו ע"י הנתבעת מתוקף תפקידה להסדיר את שוק גידול הירקות בארץ, יכול להזקף במלואו או בחלקו, לצורך כסוי גרעון שנוצר במהלך הפעילות השוטפת, שעה שהוטל למטרה שונה, או שמא חובה על הנתבעת להשיבו.
1. התובעת היא אגודה שיתופית שהוקמה כדין על פי פקודת האגודות השיתופיות .
התובעת עוסקת בגידול, מיון ושיווק ירקות ובין היתר בגידול תפוחי אדמה (להלן:" תפו"א). הנתבעת (להלן:"המועצה") הנה תאגיד סטטוטורי, שהוקם מכח חוק המועצה לשיווק של ירקות התשי"ט - 1959 (להלו:"החוק"). ועל פי סעיף 4 לחוק הנ"ל כשרה היא לכל חובה, זכות ופעולה משפטית.
2. לשם ביצוע תפקידיה ושימוש בסמכויותיה הקבועים בחוק מטילה המועצה מדי שנה היטל מכח סמכותה בסע' 39 לחוק. את סכום ההיטל משלם כל מגדל בשיעור שנקבע בצו, לכל טונה של ירקות או החלק היחסי של ההיטל לחלק של טונה.
3. על פי סע' 39 לחוק יכול ההיטל שיהיה כללי, מסוייג או מדורג לפי איזורים, או לפי מינים זנים וסוגים של ירקות. וכן לפי עונת שיווקם, יעודם, מחירם, שטח גידולם משקלם או צורת אריזתם של הירקות. בהתאם לסמכותה זו גבתה המועצה ממגדלי תפו"א היטל על שיווק תפ"א.
4. עד לשנת 1997 הוסדרו גידול ושיווק תפו"א לשוק המקומי באמצעות מכסות שיווק, שנקבעו ע"י המועצה (להלן:"המכסות"). בתקופה שנהגה שיטת המכסות, העניקה המועצה הגנה למגדלים - שעמדו במכסתם, בכך שדאגה לקנות מן המגדלים את אותן כמויות תפו"א שלא הצליחו המגדלים לשווק, הגנה זו זכתה לשם "שיטת העודפים". שיטה זו מנעה צניחת מחירים של תפו"א כתוצאה מיבול גבוה של תפו"א או כתוצאה מביקוש נמוך לתפו"א בשנה מסויימת. סמכות המועצה לקניית עודפי ירקות מעוגנת בסע' 30 (א) לחוק, לפיו רשאית המועצה באישור השרים (שר החקלאות ושר המסחר והתעשיה), להבטיח למגדלים תמורה הוגנת בעד ירקות עקב ולמרות תמורות השוק באחת הדרכים המנויות בסעיף, וביניהן קניית עודפים (סע' 30 (א) (3) לחוק).
5. הקרן לקליטת עודפי תפו"א (להלן:"הקרן"), הוקמה ע"פ החלטת המועצה אשר נתקבלה בישיבת מליאת המועצה מיום 25/11/82 מכח סע' 39 (ג) לחוק. מטרת הקרן להבטיח תמורה הוגנת ע"י קביעת מחירי מינימום, וע"י קניית עודפים בהתאם לאומדני היבול והתצרוכת - ארבע פעמים בשנה. (ראה סע' ג לתצהיר מר דוד רחמים).
6. בתחילת שנת 1997 בוטלו המכסות לייצור ושיווק תפו"א לשוק המקומי וכל מגדל רשאי היה לגדל תפו"א כרצונו, ללא הגבלה.
7. לטענת התובעת משמעות ביטול המכסות היתה העברת הסיכון להעדר תמורה הוגנת עקב תמורות השוק אל כתפי המגדלים - לטענתם, ההשלכה המעשית של ביטול שיטת המכסות הייתה הפסקת קניה ופינוי העודפים ע"י המועצה.
8. התובעת טוענת כי בשנת 1997 המשיכה המועצה לגבות סכום עבור פינוי העודפים, אולם בפועל שימשו כספים אילו למטרות אחרות וביניהן כיסוי גרעונות הקרן, משנים קודמות.
9. לתמיכה בטענותיה מסתמכת התובעת על תכתובותיה עם מנכ"ל המועצה ויו"ר המועצה. ממכתבו של מנכ"ל המועצה מיום 6/4/97 לומדת התובעת כי ההיטל לשנת 1997 כלל בין היתר מרכיב של פינוי עודפים. מכתב זה כלל פירוט של גובה ההיטל לשנת 1997, כפי שאושר לדבריו במליאת המועצה. על פי הפירוט כלל ההיטל ביו היתר מרכיב של 27.8 ₪ לטון, תקציב לפינוי עודפים, ובנוסף מרכיב של 8 ₪ לטון, על חשבון חובות קרן תפו"א משנים קודמות. יש לציין, שמרכיב התקציב לפינוי עודפים לעונת האביב והסתיו היווה מרכיב עיקרי בהיטל שעמד על סך 59 ₪ לטון.
10. ממכתבו של יו"ר המועצה מיום 23/11/97 לומדת התובעת כי בשנת 1997 לא עסקה המועצה בפינוי עודפים, והכספים שגבתה מן המגדלים למטרה זו, שימשו, בסופו של דבר לכיסוי גרעון הקרן משנת 1996.
"לשמחתנו בשנת 1997 לא היו עודפים והעודף התקציבי במדה ויהיה, יכסה חלק מן ההתחייבויות שנתנו למועצה ע"י נציגי המגדלים בשנת 1996".
ממכתב היו"ר עולה בנוסף כי בהתאם להחלטת המגדלים להפסיק את קליטת עודפי תפו"א בשנת 1998, הקטינה המועצה את ההיטלים על תפו"א בשנת 1998 לסך 30 ₪ לטון.
11. התובעת פנתה אל המועצה בבקשה להשבת הסכומים ששולמו לצורך פינוי העודפים בשנת 1997 - ונענתה בסירוב. בתביעה מתבקש בית המשפט להורות על סעד של השבת כספי ההיטל ששולמו ע"י המגדלים החברים בתובעת ויועדו למטרת רכישת העודפים.
המחלוקות
12. התובעת והמועצה חלוקות בינהן לגבי שאלת הקשר בין ביטול המכסות לבין רכישת העודפים ופנויים. התובעת טוענת כי פינוי העודפים קשור לשיטת המכסות. הנתבעת טוענת כי אין קשר בין הדברים ומבחינה עובדתית יש טעם מסחרי בפינוי עודפים מבלי להגביל תחילה את מכסת הגידול של כל מגדל. לראיה מביאה המועצה דוגמאות מגידולים אחרים בהם לא מתקיימות מכסות גידול ובכל זאת לעיתים דואגת המועצה לפנוי עודפים. כמו כן טוענת המועצה כי ב1997 אכן בוצע פינוי עודפים אולם בהיקף קטן. טענה זו מוצאת בטוי בתצהיר מנכ"ל המועצה בסע' 14.
13. לביסוס טענותיה מציגה המועצה פרוטוקולים מישיבות בהשתתפות נציגי המגדלים, נציגי האירגונים נציגי משרד החקלאות והנהלת המועצה , כדלקמן:
א. סכום ישיבה מיום 7/2/96.
ב. פרוטוקול מישיבת ועדת ההסדר מיום 11/2/96.
ג. פרוטוקול ישיבה מיום 27/10/96, בנושא הסדר גרעון הקרן.
14. בישיבה זו סוכם ראשית כי הסדר תוספת ההיטל עבור עונת הסתיו 97 בגובה 25 ₪ יסתיים כמוסכם ב 31/3/97. שנית סוכם כי יתרת גרעון הקרן תכוסה במשך 8 שנים ע"י תוספת של 8 ₪ לטון יתווספו להיטלים העונתיים. שלישית הוסכם כי באם תוספת 8 ₪ לא תספיק לחיסול הגרעון במשך 8 שנים תקופת התוספת תוארך.
15. סיכום זה מתיישב עם מכתב המנכ"ל מיום 6/4/97 שנתן כמענה לפנייתו של מר עמחי רזניק להסברים עבור גובה ההיטל לשנת 97.
"הריני לציין שעד לחודש מרץ 97 תשלום הטלי תפו"א לשוק המקומי בסתיו, היה גבוה יותר כתוצאה מחובות הקרן".
פירוט מרכיבי ההיטל המופיע במכתב זה מציין כי "על חשבון חוב קרן תפו"א משנים קודמות ישלם כל מגדל 8 ₪ לטון תפו"א".
16. לטענת המועצה בשנת 96 ביקשו נציגי מגדלי תפו"א ונציגי האירגונים היציגים של מגדלי הירקות לקלוט כמות גדולה מאד של עודפי תפו"א. ולדבריה עקב פינוי העודפים בהיקף זה, נוצר הגרעון הכספי בקרן - נכון לסוף העונה בשנת 96.
17. טענה זו לא נסתרה ע"י התובעת והיא מתקבלת כעובדה המקבלת חיזוק מדו"ח המועצה החתום ע"י רואה חשבון, ומצורף לתצהירה, ובו מדווח על גרעון בקרן תפו"א העומד על סך 13,452 מליון ₪ נכון ליום 1/1/97.
18. המועצה טוענת כי במועד זה הסכימו נציגי האירגונים והמגדלים לכך שאם לא יהיה פינוי תפו"א בשנת 97 או אם יהיה פינוי קטן מהצפוי, תשתמש המועצה בעודפי כספי ההיטל שיגבו מן המגדלים עובר לשנת 97 לכיסוי הגרעון הרובץ על הקרן משנת 96. (ראה תצהיר מנכ"ל המועצה סע' 12).
"נציגי מגדלי תפו"א ונציגי האירגונים היציגים של מגדלי הירקות שהתובעת חברה באחד מהם), היו מעוניינים בקליטת העודפים במימדים שבוצעה בשנת 96, והסכימו בשם המגדלים שהמועצה תכסה את הגרעון שיווצר מכספי ההיטלים שיגבו מהם".
19. המועצה מוסיפה וטוענת כי כיסוי הגרעון מכספי ההיטל שיוטל לצורך פינוי עודפים עולה בקנה אחד עם הפירוש לפיו ההיטל הינו מס שאינו מותנה בשירות ספציפי, ועם מדיניות סבירה וראויה של רשות המנהלת ענף כללי בעל מרכיב ניכר של תלות הדדית בין סוגי הגידולים השונים. המועצה מצביעה על העובדה שקרן תפו"א הנה חשבון חו"ז בתוך תקציב המועצה ומבקשת להביא בחשבון את העובדה, באשר לנוהג שהיה קיים כל השנים לפינוי עודפים ולתשלום היטלים בקרן מצטברת רב שנתית, כך שיתרת זכות נזקפת לזכות הקרן ויתרת חובה לחובתה.
20. התובעת טוענת כי ההחלטה להפנות את המרכיב בהיטל ששולם לצורך פינוי עודפים לטובת כיסוי הגרעון בקרן לוקה בחוסר סבירות היות ומרכיב זה הנו תלוי בשירות הניתן בתמורה, וכל שימוש אחר מהשירות המצופה דורש את הסכמת המגדלים.
21. התובעת טוענת שהיא לא הסכימה ולא הסמיכה אחרים להסכים בשמה על נטילת כספי ההיטל שיועדו לפינוי עודפים - ושימוש בהם למטרת כיסוי גרעון בקרן.
22. ודוק, אין התובעת טוענת כי הסכמה כזאת לא נתנה כלל ע"י נציגי המגדלים - אלא מנסה לקעקע את סמכות הנציגים לחייב את שאר מגדלי תפו"א.
23. התובעת איננה מכחישה את הנוהג הנטען ע"י המועצה שהכספים שנגבו מן המגדלים והופקדו בקרן תפו"א מיממנו למעשה את הקרן ושימשו ביחד עם כספים שהגיעו מן המדינה לשימושיה, כולל למטרת איזון חובותיה משנה לשנה. התובעת איננה חולקת כי נוהג זה התקיים עד שנת 97.
24. אלא שהתובעת טוענת כי משהופסקה שיטת המכסות נפסקה אותה התנהלות רב שנתית של הקרן וממילא נפסק הנוהג של שימוש בכספי ההיטלים באופן מצטבר משנה לשנה. לדבריה, ממועד זה הדרך הראויה לנהוג במסגרת היחסים בין הצדדים הייתה לפנות לכל מגדל ומגדל ולבקש את הסכמתו להשתמש בכספים ששילם לכסוי חובות הקרן.
25. לחיזוק עמדתה התובעת מצביעה על סתירה המשתמעת מקריאת שני מסמכים. הראשון הוא מכתב מנכ"ל המועצה מיום 6/4/97 המציין כי יתרת גרעון הקרן תכוסה במשך 8 שנים ע"י תוספת 8 ₪ לטון, והשני מכתב מנכ"ל המועצה למגדלים מיום 23/11/97, מתוכו מבקשת המועצה ללמד בדיעבד על הסכמת המגדלים לכך שהעודף התקציבי שנוצר ישמש כולו לכסוי גרעון הקרן.
26. התמונה שנוצרת מעיון בלשון שני המכתבים בנסיבות העניין מתיישבת עם המסקנה כי הסכמת נציגי המגדלים הנטענת ע"י המועצה לשימוש בכספי פנוי העודפים בגובה 27.5 ₪ לטון לטובת כיסוי הגרעון בקרן לא התקבלה אלא לאחר יום 6/4/97.
27. עלי לציין כי מקריאת המסמכים והפרוטוקולים שהוגשו אכן לא ברור מה כוללת הסכמתם של נציגי המגדלים נכון למועדים ששולמו בהם בפועל תשלומי ההיטל לאורך שנת 97 כולה, דהיינו האם נתנה הסכמתם רק לגביית היטל על חשבון חוב קרן תפו"א משנים קודמות בגובה 8 ₪ לטון לתקופה של 8 שנים, או שמא אף הסכימו, שבנוסף למרכיב זה יגבה היטל בגין פינוי עודפים אשר באם לא יעשה בו שימוש למטרתו, נתן יהיה לכסות בעזרתו את הגרעון שבקרן.
28. הנתבעת לא צירפה מסמך ממועד קודם ליום 6/4/97 המבטא הסכמה לעניין כיסוי גרעון הקרן בכספי ההיטלים. כל הפרוטוקולים הדנים בגרעון הקרן הן בפורום הועד הפועל במועצה והן בפורום מליאת המועצה, בכולם מדובר על תוספת היטל בסך 8 ₪ בלבד.
29. הפעם הראשונה בו מוזכרת האפשרות לכיסוי הגרעון מכספי עודף תקציב בקרן מופיע בפרוטוקול וסיכום דברים מישיבת הועד הפועל מיום 5/4/98. בסע' 3 לפרוטוקול מאשרת המועצה את החלטת הועד הפועל להחזר כספים למגדלים בגין 1997. בהתייחס להחזר המגיע למגדלי תפו"א מאשרת המועצה את החלטת הועד הפועל כי הסכום המוחזר למגדלי תפו"א יועבר להקטנת הגרעון בקרן. החלטה זו אושרה במליאת המועצה ואין מחלוקת כי היו שותפים בה נציגי ארגון מגדלי תפ"א שהתובעת נמנית עם חבריו.
השאלות המשפטיות
30. השאלה הדורשת הכרעה היא האם על המועצה להשיב לתובעת את כספי פנוי העודפים ששילמה לשנת 97.
השאלות המשפטיות הנדרשות הן:
א. האם החלטת הועד הפועל באישור המועצה מיום 5/4/98 נתנה בסבירות .
ב. האם ההחלטה מחייבת את התובעת.
ג. האם המועצה התעשרה שלא כדין על חשבון התובעת.
שאלת הסבירות
31. כדי לענות על שאלת השימוש שעשתה המועצה בתשלום שניתן ע"י התובעת יש לקבוע תחילה את מעמדו של היטל תפו"א האם הוא בגדר מס או תשלום תמורת שירות.
32. בבג"צ 189/75 מנהל עזבון המנוח פיביש .. ראש עריית בת ים ואח' פ"ד ל (1)281 קבע בית המשפט כדלקמן:
”מבחינים בין שלשת אלה מס, אגרה, ותרומה כולם הם תשלומי כפיה שאדם חייב לשלמם לרשות ציבורית. לגבי מס אין זיקה בין תשלום ובין שירות כלשהו הניתן למשלם המס האינדבידואלי.
גם אגרה אינה משתלמת תמורת שירות מסויים במשמעותה הכלכלית של המלה תמורה, אם כי יש כאן יחס סיבתי בין הצורך בתשלום ובין מתן השירות המבוקש.”
33. בבג"צ 202/68 יהודה בן זאב .. שר הדואר ואח' פ"ד כב (2) 398. נפסק כי אגרה משולמת אמנם עקב שירות אך אין שיעורה חייב להלום את ערך השירות או עלותו. מדת ההנאה ביחס לגובה האגרה איננה יכולה לשמש נושא לבדיקתו של בית המשפט, כל עוד שהאגרה הוטלה בהתאם ואין היא מפלה בין איש לרעהו בעלי מעמד שווה ואיננה שרירותית ובלתי הגיונית לחלוטין.
34. אשר למושג היטל רואה בו השופ' ברנזון (בע"א 620/82 מועצת עריית הרצליה .. שמחה ורדה רשף פ"ד לז (4) 57).
"...חיוב הקרוב יותר למס או ארנונה מאשר לאגרה אולם אין לשייכו לכאן או לכאן, כל מקרה ראוי שיבחן ע"פ הוראותיו הכלליות של החוק המיוחד, שעל פיו מוטל ההיטל".
35. היטל לפי צו המועצה לשנת 97 הוטל לשם "ביצוע תפקידה ושימוש בסמכויותיה ע"פ חוק". החלק בהיטל המתייחס לפינוי עודפים מהווה 47% מסך תשלום ההיטל כולו (27.8 ₪ מתוך 56 ₪), ומהווה לשיטת התובעת "מחיר עבור שירות".
36. התובעת טוענת שעובדה היא שמדובר ב"רוב ההיטל", ובנסיבות שבהן מדובר בפנוי עודפים קטן מהצפוי, המסקנה הנגזרת לשיטתה היא שמדובר במחיר בלתי סביר עבור שירות זניח. ובנסיבות שבהן הוטל מרכיב תשלום על סך של 8 ₪ לטון עבור 8 שנים, ההחלטה להפנות את התשלום שיועד לפינוי עודפים לטובת כסוי גרעון הקרן לוקה בחוסר סבירות ושרירות.
37. טענה זו של התובעת אם גם מושכת היא את הלב, איננה נראית לי מטעמים שאפרט להלן.
38. אין מחלוקת כי גובה ההיטל למימון הקרן לשנת 97 אושר כדין תוך שהסתמך על כמות מוערכת וצפויה של עודפי תפו"א שיידרשו לפינוי ותוך שגובש אמדן עלות צפויה.
39. אין חולק כי תופעה זו של בניית תקציב שנתי תוך ציפיה לכמות מסויימת של תפו"א שתשווק לאורך אותה השנה, וכן תופעה של כמות שונה מהצפוי שאכן הצליחה להמכר הלכה למעשה, הנן תופעות מוכרות הן לתובעת והן למועצה. וראיה לדבר, הלא בשנה הקודמת לשנה לגביה נסובה המחלוקת, נגבה היטל שלא הצליח לכסות את הוצאות פנוי העודפים לאותה השנה. (היטל 96).
40. לרשות המועצה עומדים מכשירים שונים כדי להתמודד עם הסיכון שיוצרים תנאי השוק הקשים לצפיה. בידיה לתכנן גידולים בידיה לייצא עודפים בידיה להשמידם או לסבסדם.
41. המימון לפעולות בקרה אלו מגיע חלקו מן המדינה וחלקו מן המגדלים שהם הנהנים העקריים מפעולות הבקרה שציינתי.
42. כדי שיהיה ניתן להשתמש ביעילות במכשירים שציינתי הנוהג בתפעול הקרן היה להתייחס אליה כקרן סגורה ורב שנתית. מר עמיחי רזניק (עד מטעם התובעת) העיד לעניין זה בחקירתו הנגדית. (עמ' 3 לפרוטוקול שורות 14 - 19).
ש." היה נוהג בין המגדלים שהשתמשו בכספי ההיטלים לפנוי עודפים במידת הצורך, ושלמעשה אם הייתה חריגה בשנה אחת, אז היו מכסים אותהמכספי ההיטלים בשנה העוקבת, וכך היה כל השנים.
ת. כל זמן שהיה הסדר שהיו מכסות תפו"א ואוכלוסיית המגדלים הייתה פחות או יותר קבועה."
43. בבג"צ 444/96 רגב בע"מ ואח' .. שר החקלאות ואח' קבע בית המשפט כי אין לראות בהיטל ששולם בידי מגדלים שגידוליהם אינם מוסדרים במכסות גידול, ואשר קיבלו שירותים פחותים לעומת מגדלים אחרים - כהיטל שנתן בחוסר סבירות.
44. בע.מ.ה 1088/64 המועצה לייצור ולשיווק ירקות .. פקיד השומה ת"א 7 פד"א א חוברת 20 עמ' 355. קבע בית המשפט:
"מדבר הכתוב בהיטל הנראה לי כמס של מגדל ירקות לכל דבר ... ההיטל הוא כללי לכל מגדל ומשווק לפי מחיר הירקות שלו בין שהוא נהנה משרותי המועצה ובין שלא."
45. טענת התובעת כאילו הגרעון נגרם בחלקו ע"י מגדלים שפרשו זה מכבר בסוף שנת96 ועל כן חלקם בגרעון שולם ע"י התובעת - לא הוכחה וראוי היה שלא תטען. לא הובאה ראיה לגבי מספר המגדלים שפרשו, ליחס בין גרעון הקרן לעודפים שאכן פונו ושאותם פורשים אחראים להם, וליחס בין אחריותם לחובות הקרן - לאחריותה של התובעת לחובות אלו.
46. יתר על כן, גם לשיטתה של התובעת גדל בשנת 97 מחזור תפו"א ששווקו על ידה במאות אחוזים - וממילא גדלו גם רווחיה. אותם מגדלים שלא יכלו להתמודד עם הסיכונים שיצר המעבר לשוק חופשי נטול מכסות גידול "ונשרו" בסוף שנת 96, הם חלק מן הגורמים שיצרו את הגידול במחזור המחירות של התובעת. התובעת הסכימה לביטול שיטת המכסות וכשם שנהנתה מפירותיה דבר סביר הוא שתישא בהוצאותיה.
47. את הגרעון בקרן הייתה צריכה המועצה לממן בדרך כלשהי, בין אם מדובר בהלוואה לכסוי הגרעון או בביצוע תשלומי החזר בצו שעה או בכל דרך אחרת. כדי שתוכל להמשיך לספק למגדלים שירותים שהיא חבה בהם. בכל אלטרנטיבה אחרת הייתה התובעת נושאת באחריות לתשלום חוב שאחראיות נוספות להיווצרותו - אינן מצויות עוד כדי לשלמו.
48. בין אם ההיטל הנו מס או אגרה אין הדבר מהותי אלה לעניין העדר החלתו של מבחן "מחיר בעסקה מסחרית" או מבחן "הנאה ספציפית של משלם אגרה", שאינם רלוונטיים בנסיבות העניין.
49. אשר על כן אני קובע כי מול האלטרנטיבות שעמדו בפני המועצה ההחלטה לשימוש בתשלום לפנוי עודפים לצורך כסוי גרעון הקרן ניתנה בסבירות בנסיבות העניין, מתוך היגיון כלכלי ומתוך שיקולים של טובת הציבור.
האם המועצה התעשרה שלא כדין על חשבון הנתבעת?
50. התובעת לא טענה כי לא היה צפוי פינוי עודפים לכתחילה, וכן לא הוכיחה כי לא היה פינוי עודפים בשנת 97 כאמור, אין מחלוקת כי ההיטל נגבה כדין.
51. מאזני המועצה והדו"ח החשבונאי שהציגה משנת 96 מאמתים את גרעון המועצה ואת פנוי העודפים לשנת 97. המאזן שהוגש נכון לתחילת 97, מצביע על השימוש שנעשה בסכום כסף גדול לכסוי הגרעון בקרן. יש להדגיש כי גרעון הקרן לא כוסה במלואו נכון ליום 1/1/97.
52. מכתבו של מנכ"ל המועצה מיום 6/4/97 אינו מנוסח בלשון התחייבות ואין להסיק ממנו התחייבות להחזרת סכום מן ההיטל במקרה שלא יפונו העודפים.
53. הלכת הנוהל הפנימי איננה מקימה בנסיבות העניין התחייבות כלפי התובעת להשבת כספי ההיטל. (ראה ע"א 6620/93 (לא פורסם)). כדי שתתקיים הבטחה שלטונית היא נדרשת לעמוד בכללים שאחד מהם הנו התנאי, שההבטחה תנתן מתוך "כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב ושכך יקבל אותה הצד השני".
54. הרציונאל לדרישה זו הנו ברור, האנטרס הציבורי בחופש פעולתה של הרשות מחייב כי זו לא תתפס על כל אמירה בעלמא. רק כשעולה כוונה להקנות תוקף משפטי מחייב להתבטאויותיה וכך מובנים דבריה ע"י מקבל ההבטחה, קם אינטרס שהרשות תעמוד בדיבורה ותמלא התחייבויותיה.
55. כוונה משפטית מחייבת שכזו לא עולה מנוסח ממכתב המנכ"ל למר רזניק, במפורש או במשתמע, וכן לא עולה כוונה שכזו מהתנהגות המועצה או משינוי מצבה של התובעת בהסתמך על הבטחה משתמעת להחזיר את סכום המרכיב בהיטל לידי המגדלים.
56. על כן אני קובע כי המועצה לא התחייבה כלפי התובע גם לא מכח הלכת הנוהל הפנימי.
57. לסיכום, התובעת לא הוכיחה כי שילמה תשלום שלא הייתה חלה עליה החובה לשלמו ממילא בדרך כזו או אחרת.
בנוסף לא הוכח כי שולם ע"י התובעת סכום העולה על חלקה בחוב הקרן, על כן אין התובעת מקימה לטובתה, את יסודות עילת עשיית עושר ולא במשפט.
האם החלטת מליאת המועצה מיום 5/4/98 להפנות את סכום החזר ההיטל לטובת גרעון הקרן - מחייב את התובעת?
58. השאלה צריכה להבחן לאור זכות הקניין של התובעת ולאור היחסים בין התובעת למועצה.
59. הפגיעה הנטענת בקניין התובעת כתוצאה מאי החזרת כספי ההיטל, איננה פגיעה שנגרמה ע"י צו ההיטלים היות וצו ההיטל לשנת 97 הוטל בנסיבות שבהן לא נראתה אפשרות שלא יבוצע פינוי עודפים. כן לא מטיל הצו חובה להשיב את מרכיבי ההיטל שלא יממנו את השירות שלתכליתו הם נגבו.
60. הפגיעה הנטענת בקניין נובעת ממחדלה הנטען של המועצה להשיב כספים אלו משנוכחה בסוף שנת 97 כי פינו העודפים קטן מהצפוי. על כן אין לבחון את החלטת המועצה במבחני סע' 8 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו שכן הפגיעה הנטענת איננה מכח חוק.
61. שאלת החלטת המועצה תבחן לאור חובותיה הנוגעות ליחסיה עם התובעת.
62. התובעת טוענת כי המועצה בהיותה רשות מנהלית הייתה חייבת לתת לתובעת זכות לשימוע, טרם קבלת ההחלטה לשימוש בכספי ההיטל לכסוי הגרעון בקרן.
63. פסק הדין המנחה לעניין חובת השימוע הוא בג"צ 3/58 יונה ברמן ואח' .. שר הפנים פ"ד יב (2) 1493.
"לא יורשה גוף אדמניסטרטיבי ואפילו אדמניסטרטיבי טהור (לא מעין שיפוטי), לפגוע באזרח פגיעת גוף, רכוש, מקצוע, מעמד וכיוצ"ב אלא אם כן נתנה לנפגע הזדמנות הוגנת להשמעת הגנתו בפני הפגיעה העתידה."
64. התובעת טוענת כי במקרה דנן הייתה המועצה צריכה להעניק זכות טיעון ושימוע לתובעת עצמה, ולא להסתפק בפניה לנציגי ארגוני המגדלים, הואיל ומדובר בהחלטה אשר ציבור המגדלים איננו מחזיק בעמדה אחידה לגביה, וסביר כי כל מגדל יסרב או יתמוך בהחלטת המועצה בהתחשב בתרומתו או העדר תרומתו לחובות הקרן.
65. לדברי התובעת בהיות תרומת התובעת לחובות הקרן תרומה מזערית בלבד - החלטת המועצה פירושה עבור התובעת, תשלום חובות של מגדלים אחרים. במצב דברים זה הייתה צריכה להנתן לאינטרסים של התובעת זכות שימוע.
66. התובעת נשענת בין השאר על נוהג שדוגמא לו מביאה התובעת בהתנהגות המועצה לקראת הכנת התקציב לשנת 98. במועד זה נערכו ישיבות וכנסים איזוריים עם כל מגדלי תפו"א, ולבקשת המגדלים החליטה המועצה על הפסקת פינוי עודפי תפו"א בשנת 98.
67. התובעת חותמת את טיעוניה במסקנה כי מששונתה מטרת השימוש בכספים, והחלטה זו לא הובאה לידיעת המגדלים והתובעת בניהם, אלא בדיעבד, הרי שההחלטה פסולה חורגת ממסגרת פעולות של מנהל תקין ואיננה מחייבת את התובעת.
68. זכות השימוע הנה רק אחד מהאינטרסים שדורשים איזון וכיבוד, והיא יחסית. בהחלטות בנות פועל תחיקתי קשה במיוחד לקיים את חובת השימוע כיוון שהן מופנות אל ציבור רחב. אם הרשות המחליטה הייתה מחוייבת לשמוע כל מי שעלול להפגע מתקנות, היה מקום לחשוש שקיום החיוב ישבש את תפקודה באופן חמור. (ראה י. זמיר בספרו " הסמכות המנהלית", כרך ב', התשנ"ו - 1996 עמ'798).
69. אין מחלוקת כי התובעת נמצאת בקטגוריה אחת יחד עם עוד מגדלות כמוה שהיקף הגידול שלהם התרחב בשנת 97 וביחס לשנת 1996. מבחינת האינטסים שעומדים בבסיס עמדתה לא הייתה סיבה לאבחן את התובעת במיוחד מן המגדלים האחרים במצבה. לפיכך - מסכמת המועצה, היה סביר מצד המועצה להסתפק במתן זכות טיעון לנציגי המגדלים שהשתתפו בהסכמות מליאת המועצה שהחליטה בנושא כיסוי גרעון הקרן.
70. מצד שני - המועצה לא הביאה ראיה כלשהי שהצביעה על כך שטענה מסוג קיפוח האינטרסים שעומדים בבסיס תביעת התובעת, כן הושמעה בפניה ע"י מי מנציגי המגדלים שלדבריה קיבלו זכות שימוע.
71. כדי להכריע בשאלה, ולגופו של עניין, הנסיבות מדברות בענף גידול ירקות שמתקיימת בו ניידות מגדלים בין סוגי גדולים שונים מעונה לעונה. התובעת עצמה מגדלת סוגי ירקות שאינם תפו"א. בענין זה מתקיים נוהג של ניהול תקציב גמיש ורב שנתי. כן מדובר בתקופת מעבר בין שיטות שיווק מפיקוח ממשלתי - לתנאי שוק חופשי, לטובת המגדלים ועל פי בקשתם.
72. בנסיבות אלה נראה לי שהחלטת המועצה לא הייתה משתנית גם אם הייתה התובעת עצמה טוענת בפניה. לאור השיקולים שפורטו לעייל, ובהתחשב ב"חלופות" שעמדו לרשות המועצה נתקבלה החלטה סבירה ולא הייתה מתקבלת החלטה אחרת.
73. על כן אני קובע כי החלטת המועצה להפנות את כספי ההיטל לפנוי עודפים לטובת כסוי גרעון קרן תפו"א בשנת 1997 איננה פסולה ומחייבת את התובעת.
74. על כן דין התביעה להידחות.
דרך נהול ההליך - וסוף דבר
75. אינני יכול לסיים בלא לתת מקום וביטוי לתחושת אי נוחות לדרך שבה התבצע הליך קבלת ההחלטה דנן.
76. עד ליום 6/4/97 התבססה מדיניות המועצה לכיסוי גרעון קרן תפו"א על החלטתה הקודמת, דהיינו חלוקת הנטל באופן שישולם סכום נמוך יחסית (8 ₪ לטון), ופריסתו על פני תקופה ארוכה, של 8 שנים.
77. לא הובאה בפני ראיה הנוגעת לדרך קבלת ההחלטה להחליף את הפתרון הקודם - בתשלום חד שנתי גדול בדמות העודף התקציבי שנבע מאי פינוי עודפים לשנת 97. לא הובאו בפני ראיה לעניין ההסכמה לדרך זו ולשיקולים שעמדו בבסיסה. הראיה היחידה שהובאה הנה ממועד מאוחר ליום ניכוי התשלום בפועל- וממנה נתן ללמוד על הסכמת נציגי המגדלים בדיעבד בלבד.
78. בנסיבות אלה אין להתפלא על תחושתה הקשה של התובעת, לאמור לא נתמלאה זכותה להתנגד להחלטה.
79. אכן ראוי לה לרשות שילטונית לגלות רגישות יתר כלפי אינטרסים של הציבור שעלול להפגע מהחלטתה, גם אם החלטה זו עומדת במתחם הסבירות והאינטרס הציבורי.
80. בעניינינו ניכר שלא ניתנה לתובעת ההזדמנות לשכנע בצידקת עמדתה, והדרך היחידה שנותרה פתוחה בפניה הייתה תביעת זכותה זו בבית משפט. על כן אנני מוצא מקום לחייב את התובעת בהוצאות הנתבעת למרות דחיית התובענה, ולמרות קביעותי כי החלטותיה היו מחוייבות המציאות, וסבירות, ומכח סמכותה.
81. לאור כל האמור לעייל התביעה נדחית, ללא צו להוצאות.
82. המזכירות תעביר העתקי פסק הדין לצדדים.
ניתן היום כ"ז בטבת, תשס"ד (21 בינואר 2004) בהעדר הצדדים.
כרמי מוסק, שופט