ת"א 1019/00

ד. רוטשטיין חברה לבניין ונכסים בע"מ - התובעת

נ ג ד

1. עיריית בית שמש

2. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בית שמש - הנתבעות

בבית משפט השלום בבית-שמש

בפני כב' השופט אלכסנדר רון

[25.1.2004]

עו"ד אורי נכט בשם התובעת

עו"ד מרדכי ברקוביץ בשם הנתבעות

פסק דין

1. מבוא

א. פסק דין בתביעה שהוגשה על ידי התובעת, חברה לקבלנות בניין, להשבת כספים ששילמה לנתבעות בנסיבות המחייבות, לטענתה, את הנתבעות להשיבם.

ב. כמפורט בסעיף 9 לכתב התביעה, נדרשות הנתבעות להשיב לתובעת כספים שנגבו ממנה כאגרות בנייה, היטלי פיתוח, היטל בגין קווי הולכת ביוב, היטל בגין מכון טיהור ו"זכויות מים", והפרש של סכום מסוים שנותרו הנתבעות חייבות לתובעת, וששולם כפקדון על חשבון אגרות הבנייה ולטענת התובעת יש להשיבו (החיובים שנדונו בפועל במסגרת תיק זה, שונים במעט מאלה שפירטה התובעת בסעיף האמור של כתב התביעה).

2. הערות מקדימות למבנה הדיון

מטעמים שבבהירות הדיון, ראוי להקדים כדלקמן:

א. לדיון היבטים משפטיים ועובדתיים מעורבים, ואולם גם אם אין לומר שהשאלות העובדתיות הן שוליות, עדיין ברי שחלקו הארי של פסק הדין ייוחד לשאלות שהינן משפטיות בטיבן. אשר לסכומים שעל הפרק - מתוך שבחרו שני הצדדים להתמקד במחלוקות המשפטיות, הניחו הם, כמעט לחלוטין, לכל השאלות שעניינן בסכומים שנגבו על ידי הנתבעות, ושלגביהן טוענת התובעת להשבה. אין בפני בית-המשפט כל מחלוקת אילו סכומים נגבו, מתי, ואף לא לגבי בסיס החיוב הנטען (היינו, סיבתה המוצהרת של הגבייה, לגבי כל סכום, לטענת הנתבעות). בבואו לכתוב את פסק הדין, אף מצא עצמו בית-המשפט בנקודות מסויימות בחסר בראיות ובטענות ביחס לסכומים ספציפיים מבין אלה הנדונים (כגון התעלמות מאי בהירויות שעולות מפרטי החשבוניות שצורפו לתצהירי התביעה ושנועדו לבסס טענות בדבר סכומים שנגבו על ידי הנתבעות שלא כדין). אי בהירות נוספת, שהניחו לה הצדדים לחלוטין, בין מדעת ובין בהיסח הדעת, נוגעת לאבחנה בין שתי הנתבעות. אף כי הזיקה ביניהן ברורה וידועה, עדיין המדובר בנתבעות שהאישיות המשפטית שלהן - נפרדת. בהיעדר כל התייחסות לאבחנה האמורה, יתייחס אליהן, בנסיבות העניין, בית-המשפט כנתבעות שכל סכום בהן תחוייבנה - תישאנה הן בו, ביחד ולחוד.

ב. הדיון נחלק לשני חלקים עיקריים, כללי וקונקרטי. החלק הכללי, עניינו בעקרונותיה של המסגרת הנורמטיבית בכל הקשור לסמכות הנתבעות לדרוש ולגבות כספים בהקשרים שעל הפרק ובחובת ההשבה בנסיבות המתאימות; החלק הקונקרטי ייוחד לדיון פרטני בסכומים הספציפיים שנגבו - כל סכום והטענות שבעניינו.

המסגרת הנורמטיבית

3. עקרון החוקיות

מושכלות יסוד, עליהן אין בין הצדדים כל מחלוקת, הינן, כי כל סמכות של מי מבין הרשויות המבקשת לחייב את האזרח ולבסס דרישת תשלום כלפיו - צריך שתהא מעוגנת בחוק:

"מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות" [חוק יסוד: משק המדינה, סעיף 1(א)].

זהו עקרון חוקיות המנהל:

"העקרון בדבר חוקיות המינהל (administrative legality) קובע כי אין סמכות לשום רשות מינהלית אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק. זהו הכלל הבסיסי בדיני המינהל הציבורי" [יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, 1996, עמ' 49].

מעבר לכל צורך יצויין, שתקפים הדברים גם לגבי רשויות מקומיות ולגבי רשויות אחרות, כגון הוועדות המקומיות לתכנון ובניה:

"עקרון חוקיות המינהל הוא האל"ף-בי"ת של המשפט המינהלי. רשות מינהלית נהנית אף מאותן סמכויות שהוענקו לה מכוח הדין. ללא הוראת הסמכה בת תוקף אין בכוחה של הרשות לפעול. הדין הוא אביה מולידה של זו, ואין לה אלא מה שהראשון קצב לה. התיימרה הרשות לחרוג מהתחום המוקצב, יוצאת היא מתחום הכרתו של הדין, ומבחינתו של זה מעשיה כמוהם ולא היו. והרי לך, בקליפת אגוז, עיקרו של המשפט המינהלי" [ברוך ברכה, משפט מינהלי, כרך א', עמ' 35; הדברים מובאים גם בע"א 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נהריה נ' שער הצפון חברה לבניין בע"מ ואח', פ"ד נב(3) 399, 404].

כללו של דבר:

"בבואנו לשקול אם דבר מסויים חורג מסמכויות המועצה אם לאו, המבחן אינו, אם פקודת העיריות אוסרת את הדבר, בפירוש או מכללא, אלא אם הדבר מותר לפיה. לשון אחרת. לא די בכך שהדבר אינו אסור, הוא צריך להיות מותר, כדי להיות כשר בעיני החוק. החוק אינו משאיר כביכול, חלל ריק שמותר למלאותו לפי הרצון" [בג"צ 36/51 נחום חת נ' מועצת עיריית חיפה ואח', פ"ד ה 1553, בעמ' 1557].

עם החשובים בפסקי הדין שניתנו בשנים האחרונות, באותה מגמה, נמנה פסק דין בעניינה של חברת אילנות הקריה (ישראל) בע"מ, שבין היתר מתייחס גם לסמכות העיריה לגבות כספים למימון עבודות פיתוח המבוצעות על ידה:

"באין חוק עזר תקף שיסמיך את העירייה לכך, אין היא רשאית לגבות כספים מהציבור, אך בשל קיומו של צורך ציבורי במימון עבודות בנייה שהעיריה מתכוונת לבצע" [בג"צ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש העיר חולון ואח', פ"ד מט(5) 582, בעמ' 589].

ומן הכלל אל הפרט (או מדברים המתייחסים לכל רשות באופן כללי, לעניינן של עיריות):

"עירייה, הרי זו גוף משפטי שנוצר על ידי החוק ושאין לו קיום אלא על פי החוק. היקף סמכויותיו מוגדר לפי החוק, וכל דבר החורג מ- ד' אמותיו של החוק, בטל ומבוטל הוא" [שם, שם].

מכאן, ש:-

"החלטה או פעולה של רשות, החורגות מהסמכויות המוקנות לה בדין, הן בלתי חוקיות בעליל. עתירה לביטולן תיענה בדרך כלל כעניין מובן מאליו, כמעט בענין שבחובת הדין" [בג"צ 170/87 דוד אסולין ואח' נ' ראש עיריית קריית גת ואח', פ"ד מב(1), 678 בעמ' 680].

גם הטלת מס או היטל טעונה עוגן בחוק:

"מעקרון שלטון החוק נגזר גם שאין רשות ציבורית רשאית לגבות מס או היטל ללא הסמכה בחוק" [שם, שם].

4. שלושה סוגים עיקריים של בסיסי חיוב

ניתן לחלק את בסיסי החיוב לשלושה סוגים עיקריים. הסוג הראשון של בסיסי חיוב הוא זה שיסודו בחקיקת עזר, היונקת את כוחה כדין מחקיקה ראשית תקפה, והכוונה, לפקודת העיריות. אלה, האופייניים ביותר. חוק עזר המתבסס כדין על פקודת העיריות, יכול שיבסס את אפשרות הרשות לדרוש כספים מהפרט; בסיס חיוב אפשרי שני הינו חוק ספציפי. בסיסי חיוב שיסודם בחוק מיוחד נפוצים פחות; והשלישי שבבסיסי החיוב, יסודו בהסכם בין הרשות לבין הפרט. גם הסכם שניתן לראותו כמבסס חיובים חוזיים תקפים, עשוי לשמש בסיס לחיוב כספי ולדרישת כספים מצד הרשויות.

התנהלות והתנהגות הנתבעות, כמו גם טענותיהן במהלך ההליך המשפטי, מלמדים על אי-בהירויות מושגיות יסודיות ביותר, שלא לומר מעבר לכך, בכל הקשור למסגרת סמכותן להטיל חיובים כספיים על הציבור. נוכח תמונת המצב שנגלתה לעיני בית-המשפט, ומטעמים שבבהירות הדיון, מצאתי לנכון לחזור וליתן ביטוי, גם אם תמציתי, לעקרונות הרלוונטיים.

5. חיובים שיסודם בחקיקת עזר

א. הסמכות לחקיקת עזר מצויה בסעיפים 250-251 לפקודת העיריות, הקובעים כדלקמן:

"250. מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה.

251. בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר -

(1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250;

(2) מתן רשיון או היתר בקשר לאותם דברים ותשלום אגרות בעד הרשיון או ההיתר;

(3) ...".

על בסיס פקודת העיריות, נחקק, בין היתר, חוק העזר לבית שמש (אספקת מים), תשכ"ט-1969, שיידון בהרחבה בהמשך הדברים.

ב. הספרות המשפטית והפסיקה מבחינים בין מספר סוגים של תשלומים שעשויה הרשות להטיל על האזרח. בהקשרן של עיריות, יסוד הדרישה, על פי רוב, בחוקי העזר הנחקקים על בסיס פקודת העיריות.

(1) מס - על פי מהותו:

"הינו תשלום חובה המוטל על ידי הרשות המקומית לצורך מימון כלל השירותים והמטלות של אותה רשות. בהיותו כזה, אין חיוב כאמור מותנה במתן תמורה ישירה או בתמורה כלשהי מצד הרשות, כפי שאין הוא מותנה במידת השימוש וההנאה של משלם המס מאותם שירותים ומאותן עבודות המבוצעים על ידי הרשות באמצעות כספי המס" [עופר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות, ירושלים 1998, עמ' 96].

המאפיינים של מס הינם:-

"תשלום המוטל דרך כפיה על ידי רשות ציבורית, באין כנגדו שום תמורה ישירה ניתנת מידי הרשות למשלם המס" [וינוגרד, דיני רשויות מקומיות, רמת השרון 1998, בעמ' 540].

הארנונה היא המס העירוני הטיפוסי. לא ארחיב בכך מעבר לאמור לעיל, היות שאין על הפרק טענות שעניינן במס או בארנונה.

(2) אגרה - על פי מהותה:

"הינה בגדר חיוב המוטל עבור מימון שירות, מצרך או מטרה מסוימת. עם זאת, אין התשלום צריך שיהא בהכרח אקוויוולנטי לעלות אותו השירות, המצרך או המטרה שלטובתם הוא נגבה, וכן לטובת ההנאה הישירה שזוכה לה החייב" [עופר שפיר, שם].

בנקודה זאת יודגש, שאין דרישת זיקה לגבי היחס בין גובה התשלום לבין שוויו של השרות הניתן תמורת תשלומה של אגרה זו. ייחודה של האגרה, למשל, בזה שהיא נדרשת כתמורה בעד שירות מסויים, בניגוד למס, אך שיעור האגרה נקבע בלא כל קשר לתמורה הניתנת בעדה [ראה לעניין זה, וינוגרד, שם].

(3) מחיר - הינו:

"תשלום, המהווה בבחינת תמורה ישירה ואקוויוולנטית שמשלם האזרח לרשות עבור אספקת מצרך או ביצוע מטלה ועבודה מצד הרשות" [עופר שפיר, שם].

המחיר אופייני במיוחד בהקשרים בעלי גוון חוזי, בהם אכן טבעי והגיוני להצביע על זיקה בין גובה התשלום לבין התמורה.

(4) היטל - היטל נועד: "לממן את עלותן של תשתיות הפיתוח המוניציפליות עבורן הן יועדו" [עופר שפיר, שם, עמ' 89]. "מושא התייחסותה החליפי של שיטת ההיטל איננו עבודת התשתית הספציפית, אלא בעיקרו כלל הוצאותיה הנוכחיות והעתידיות ולעתים אף הקודמות של הרשות המקומית בגין עלויותיה הגלובאליות של מערכת תשתית מוניציפלית ספציפית" [עופר שפיר, שם, עמ' 92]. המאפיין את ההיטל (בניגוד לדמי השתתפות בעלויות, שהינו סוג אחר של חיוב שאיננו רלוונטי לפרשה זו), הוא שמוטל ההיטל ונקבע שיעורו קודם להוצאת הכספים על ידי הרשות, וממילא יש קושי להעריך בדרך פרוספקטיבית את גובהו של היטל זה. ועם זאת: "הצד השווה שבהם [דמי השתתפות והיטל - א.ר.], ששניהם לעולם באים אך לשפות את הרשות בהוצאותיה להתקנת ביוב, ולא להעשירה מעבר להוצאותיה אלה" [ע"א 263/78, חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1), 757 בעמ' 764; הדברים מובאים בשנית גם בע"א 620/82, מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' ש' רשף ואח', פ"ד לז(4), 57, בעמ' 63]. ובניגוד למס, הרי ש: "ההיטל קשור קשר אמיץ בתמורה הניתנת על ידי הרשות המקומית..." [שם, בעמ' 64]. ההיטל הוא בן כלאיים בין המס לבין המחיר. מוטל אמנם ההיטל בכפייה, ויתכן שגובהו אינו תואם באופן מדוייק את "מחיר השירות", אך לעומת זאת טעון ההיטל זיקה ממשית לתמורה: גובה ההיטל צריך שיחושב בדרך שתוכל ללמד על זיקה ישירה וממשית לעלות, וכמובן שעל הרשות יהא גם להבטיח את מתן השירות לאזרח, בזמן סביר. הקושי העיקרי בכל הקשור להיטלים, נובע מכך שמצד אחד אין המדובר במס, וסכום החיוב - אסור לו שיהא שרירותי, אך מן הצד השני יש קושי אמיתי להצביע על הבסיס לפיו מחושב ההיטל, שהרי אין המדובר אלא בהערכה צופה פני עתיד לגבי שיעור ההוצאות שיהיה לרשות המבקשת להניח קווי ביוב, למשל. מה גם, שחלק מההוצאות - יכול שיהיה עקיף, והזיקה בין ההוצאות לבין הפעולות שבעבורן הוטל ההיטל, עלולה ללקות בערפול מסויים. בתי המשפט מודעים לקשיים אלה, אך עם כל הקושי הכרוך בקביעת שיעור ההיטל, עדיין אין הדעת נותנת שתורה לעצמה הרשות היתר לקבוע את שיעורו בצורה שרירותית:

"... דיבורו המפורש של המחוקק ... המסמיך את הרשות לעשות חוק עזר לקביעת שיעורי ההיטל, שההיטל אינו מוטל אלא "לשם כיסוי ההוצאות של התקנת הביוב", הוא אשר בא ללמדנו - ולהזהיר את הרשות - שכל היטל שאין בו צורך לשם כיסוי הוצאות אלה חורג ממסגרת ההסמכה שבחוק. שאם לא תאמר כן, אלא תשאיר קביעת שיעורי ההיטל לשיקול דעתה החופשי והבלתי מוגבל של הרשות, ללא כל "זיקה" לשיעורי ההוצאות שהוציאה או שתוציא בעבור התקנת הביוב, פתחת לפניה פתח לרווחה לנצל סמכותה זו גם למימון פעולות אחרות שאין להן ולא כלום עם התקנת הביוב. חזקה על המחוקק שאין הוא מסמיך רשות מקומית - או כל רשות מנהלית - להטיל היטלים ותשלומי חובה אחרים אלא במסגרת קבועה ומוגדרת ומוגבלת מראש: הסמכה להטיל היטל בלתי מוגבל מראש אף לרגל ההזדמנות המזדמנת עם התקנת ביוב, אינה עולה בקנה אחד עם החזקה הזאת. ואם אין בחוק הוראה מפורשת, כפי שהשופט המלומד חיפש אותה, המגבילה את ההיטל שהרשות מוסמכת להטילו אך לסכום הכולל של ההוצאות שהוציאה או תוציא להתקנת הביוב, הרי יש לכך בחוק הוראה משתמעת שאינה משאירה מקום לספקות; ממטרת ההיטל המפורשת בחוק משתמעת הגבלתו של ההיטל, שלא יהא חוקי אלא במידה שיש בו אמנם כדי "כיסוי הוצאות של התקנת הביוב"" [ע"א 263/78 הנ"ל, בעמ' 763-764].

6. חיובים שיסודם בחקיקה ראשית מיוחדת

כאמור לעיל, תיתכן סמכות לרשות מסוגן של אלה הנתבעות, להטיל חיוב שמקורו בחוק ספציפי כלשהו. בנקודה זו תידון, אכן, סמכותן על פי פקודת העיריות לאספקת מים, 1936, המהווה יסוד לאחדות מטענות הנתבעות.

7. חיובים שיסודם במערכת יחסים הסכמית

ייתכנו כלפי הרשות חיובים שיסודם במערכת יחסים חוזית או מעין חוזית, שהרשות היא צד לה. גם לכך רלוונטיות בפרשה דנן, נוכח טענות מסויימות מצד ההגנה לכך שהסכימה התובעת, לתשלומים שבמחלוקת, או לפחות לחלקם [ראה, בפרט, בפסקה 15 להלן]. בנקודה זו, יש מקום לשתי הערות:

א. ההערה הראשונה נוגעת לכלל לפיו תיבחן כל פעולה של רשות בהקשר חוזי, בשני מישורים, האחד - זה שיסודו בדיני החוזים, והאחר - זה שיסודו במשפט המינהלי:

"נקודת המוצא היא, כי על הפעלתו של שיקול דעת מינהלי, בעניין חוזי או טרום חוזי, פועלות שתי מערכות של דינים - "דואליות נורמטיבית"... - והם דיני המשפט הפרטי מזה ודיני המשפט הציבורי מזה... על פי דיני המשפט הציבורי... על הרשות הציבורית להפעיל את שיקול דעתה בעניין חוזי או טרום חוזי על פי "אמות המידה המקובלות לפי עקרונות המינהל התקין"... דהיינו על פי הנורמות המשפטיות החלות על הפעלתו של כל שיקול דעת מינהלי. אמות מידה אלה, הן כי על הרשות המינהלית לפעול בהגינות וביושר. אסור לה לפעול מתוך שרירות. הפליה, משוא פנים, ניגוד עניינים, חוסר תום לב או חוסר סבירות עליה לשקול את כל השיקולים הנוגעים לעניין ושיקולים אלה בלבד. מבין אמות מידה אלה היחידה הנוגעת לעניינו היא זו של חוסר, שכן אף אחת מעילות הפסלות האחרות אינה מתקיימת בענייננו" [בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה(1) 421, בעמ' 435].

זהו עקרון הדואליות הנורמטיבית:

"הדין המהותי של חוזי רשות הוא דין אחיד, והוא בעיקרו דין החוזים, בתוספות ובשינויים הנובעים מן המשפט הציבורי. בהיות חוזה רשות יציר כלאיים, חלות עליו, בו זמנית ובמשולב, שתי מערכות דינים: מערכת דיני החוזים ומערכת דיני המנהל הציבורי. דיני החוזים חלים מחמת מהות הפעולה המשפטית הנדונה (חוזה), ואילו כללי המשפט המינהלי חלים מחמת מיהות הגוף המתקשר (רשות). כל אימת שמתקשרת רשות בחוזה, תיבחן פעולתה זו באספקלריה כפולה: סמכויותיה הציבוריות, מסגרת כוחה ותקפות פעולותיה ייבחנו על פי המשפט הציבורי; ואילו תוקף החיובים שנטלה על עצמה הרשות, זכויותיה וחובותיה כלפי המתקשר, ביצוע החוזה ופקיעתו, וכיוצא באלה שאלות "אזרחיות" או "מסחריות" - יופנו אל המשפט הפרטי" [גבריאלה שלו, דיני החוזים, מהדורה שניה, התשנ"ה, עמ' 644, וכן ראה גם דניאל פרידמן, "תחולתן של חובות מן המשפט הציבורי על רשות ציבורית הפועלת במישור הפרטי", משפטים ה' 598 (תשל"ד); ברק-ארז, "אחריות אזרחית של גופים ציבוריים: דואליות נורמטיבית", משפט וממשל א' (1993), 275].

כללו של דבר:

"דואליות נורמטיבית זו משמעותה היא, כי בצד התרופות שהדין הפרטי מעניק על פעולה המפרה את הוראותיו עומדות התרופות שהמשפט המינהלי מעניק בנסיבות אלה" [בג"צ 492/79 חברה פלונית נגד משרד הבטחון, מדינת ישראל ואח', פ"ד לד(3) 706, בעמ' 716].

ב. ההערה השניה - הקשרה בדרישותיה הפורמליות של פקודת העיריות לחוזה שעיריה היא צד לו. סעיף 195(א) לפקודת העיריות, קובע כדלקמן:

"ראש העיריה רשאי, על פי החלטת המועצה, להתקשר בחוזה בשם העיריה, והוא רשאי לעשות כן גם ללא החלטת המועצה אם לכל הוצאה כספית הכרוכה בחוזה ניתנת הקצבה מתאימה בתקציב המאושר".

זהו דין ספציפי לעיריות, שהוא רלוונטי, כמובן, רק לנתבעת 1. נראה, אמנם, כי נועד במקורו סעיף זה להגן על העיריה תוך ריכוז הסמכויות לגבי חתימת חוזים בידי ראש העיר, בדרך שתבטיח פרוצדורה מסויימת ומסודרת להתקשרות העירייה, ומניעת טענות המבקשות להסתמך על התקשרויות כאלה ואחרות שנעשו לכאורה על ידי גורמים בלתי מוסמכים בעירייה. זאת, על בסיס הכלל לפיו רק ראש העירייה רשאי להתקשר בשם העירייה. עם זאת, יש מקום לשאלה האם אין בסעיף זה גם כדי להוות הגנה לצד השני, בפרט, שעה שנטענות כלפיו טענות, על ידי העיריה, לקיומו של חוזה תקף במצב בו מצד העירייה עצמה לא קיבלה ההתקשרות הנטענת את אישורו של ראש העיר. מועלית נקודה זו, נוכח טענות מצד הנתבעות, שתידונה בהמשך הדברים, ולפיהן תקפה, לפחות לגבי אחדים מהתשלומים שביצעה התובעת, הסכמה חוזית מחייבת מצידה, גם אם בעל פה, לתשלומים אלה. על פני הדברים, נוטה הדעה לכך שהסעיף האמור, הגם שבמקורו נועד, אולי, להגן על העיריה, ראוי שיחול הדדית, ובמקרים המתאימים אף יהווה הגנה לפרט. בסיס למסקנה זו ניתן למצוא בעקרון השוויון בין הרשות לבין האזרח, כשעל הפרק שאלת תוקפו של חוזה בין צדדים אלה:

"תחולת דין החוזים על חוזי רשות מתיישבת עם העקרון של שלטון החוק. ובעיקר עם ההיבט המהותי של עיקרון זה, השואף לשוויון בפני החוק של המדינה והאזרח. דין החוזים הכללי אינו מכיר בהבחנה בין סוגי צדדים לחוזה, ובאורח עקרוני הריהו חל במידה שווה על חוזים בין פרטים ועל חוזים שהרשות צד להם..." [גבריאלה שלו, שם].

אמנם, המדובר בדין ספציפי לחוזה שעירייה היא צד לו, אך על בסיס עקרון השוויון בדינים שעניינם בחוזי רשות-אזרח מתבקשת מסקנה, לפיה גם העיריה תהא מנועה מטענות לקיומה של הסכמה, שעה שראש העיר עצמו לא אישר אותה כאמור.

כללם של דברים - בכפוף לחובת הרשות לעמוד גם בדרישות דיני המנהל הציבורי (עקרון "הדואליות הנורמטיבית"), ובהקשרה של עיריית בית שמש, בכפוף להוראות סעיף 195 לפקודת העיריות, עשוי גם חוזה להוות בסיס מתאים לחיוב הפרט. ואולם, תנאים אלה חיוניים להכרה בתוקפו של הסכם כמחייב.

8. הלגיטימיות של תביעות להשבת כספים ששולמו כמיסים וכהיטלים בעבר

א. התפיסות התקפות המקובלות כיום מכירות בזכותו של הפרט לטעון להשבת כספים ששילם לרשות, לטענתו שלא כדין, גם לאחר מעשה. לזכות הנתבעות ניתן לציין שבהגינותן לא טענו הן כלל אחרת. חולקות, אמנם, הנתבעות על חובתן להשבה בהקשרים הספציפיים שעל הפרק, אך נמנעות הן מלחלוק על העקרון האמור.

ב. שורשיו של כלל זה אינם במיוחד חדשים:

"הדעה שהדריכה את בתי המשפט במאה ה- 19 היתה, כי בכל מקרה של תשלום בלתי חוקי לפקיד ציבור, שפעל, כביכול, מכוח מרותו הציבורית, זכאי היה המשלם להשבה, אף אם התשלום לא בא כדי להמריץ את הפקיד למלא חובה ציבורית כלפי המשלם" [ע"א 412/54 עיריית תל אביב יפו נ' חברת ארמון אהרונוביץ 3 בע"מ, פ"ד י' 1835, בעמ' 1838].

לעקרון זה ביטוי רב בספרות המשפטית ובפסיקה:

"אין הצדקה לכך שרשות ציבורית תימנע מהחזרת כספים שנגבו שלא כדין, זאת, אף אם אזרח סתם היה רשאי להימנע מהשבה" [דניאל פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט, כרך ב', 1998, עמ' 879]. "בדין הישראלי, אין ספק שתשלום אשר נדרש על ידי רשות ציבורית, כתנאי לביצוע חובה המוטלת עליה, ניתן להשבה" [שם, עמ' 951]. כך, בין אם נבע התשלום, שעתה נתבעת השבתו, מטעות של האזרח: "השאלה המכרעת היא אם טעה האזרח ושילם מתוך שהאמין שהדין מחייב אותו להיענות לדרישת התשלום. אם כך הדבר, אין סיבה לשלול זכותו להשבה בטענה שהיה עליו לפנות לבית-המשפט וכי מדוע יעשה זאת שעה שהוא מאמין (בטעות) שהדרישה בדין יסודה?" [שם, עמ' 877; וראה, למשל, ה"פ (מחוזי תל-אביב) 177223/98 פרץ אברהם בע"מ נ' עיריית חולון, דינים מחוזי, לב(5), עמ' 49]; וכך, גם אם בחר הפרט בנסיבות מסויימות לשלם, אף כי מלכתחילה סבר שלא מגיעים הכספים, וזאת כדי להימנע ממצב בו מעכבת הרשות את פעולותיו, תוך שהחליט לדרוש את השבת הכספים במועד מאוחר יותר: "הוא רשאי להיכנע לדרישה, לשלם את הסכום שנדרש ממנו ולתבוע השבה לאחר שהרשות הציבורית מילאה חובתה כלפיו או שנתנה לו את השירות המבוקש" [שם, עמ' 952, וראה אסמכתאות במקום].

האגרות, ההיטלים ושאר חיובים הנתבעים להשבה - דיון פרטני

9. החיובים הנתבעים - כללי

א. על פי האמור בסעיף 8 לתצהיר מנהל התובעת - על הנתבעות להשיב לתובעת את הסכומים הבאים:

(1) לגבי בתי דירות מטיפוס C:

(2) לגבי בתי דירות מטיפוס E:

לתצהיר צורפו חשבוניות המתייחסות לתשלומים אלה.

ב. אין בתיק זה כל מחלוקת עובדתית לגבי מי מבין השאלות המתייחסות לעצם ביצועם של התשלומים הנ"ל, ובכלל זה כמה שילמה התובעת, מתי ובעבור מה נדרשה היא לתשלום זה. לפיכך, אין כלל על בית-המשפט להחליט בשאלות כגון האם שולם סכום כלשהו מבין אלה הנזכרים בתצהיר התובעת על נספחיו, מתי, ובעבור מה. המחלוקות הממשיות הן בשאלת זכותם של הנתבעות לגבות את הסכומים שעל הפרק.

ג. ביקש בית-המשפט לדייק, וגילה שאין התאמה מלאה בין סיבת החיוב, כמפורט בתצהיר דלעיל, לבין הפירוט בחשבוניות שצורפו כנספחים לתצהיר. כך, למשל, לגבי בניין C, פורט בסעיף 8 לתצהיר מנהל התובעת, כי ביום 17.3.96 שולמו חשבוניות על סך של 121,235 ש"ח בעד אגרות בנייה והיטלי פיתוח. הנספחים המתאימים הינם אלה המסומנים כ- ד'2, ואולם הפירוט בהם מלמד כי מתייחסות חשבוניות אלה גם, למשל, למכון טיהור, אגרת חיבור רשת של המים, ועוד, חיובים שבתצהיר פורטו ביחס לחשבוניות אחרות. אין זו הדוגמא היחידה. ועם כל זאת, ברור בנסיבות העניין, שהצדדים בחרו לראות נושא זה כשולי, תוך שגילו את דעתם כי בפועל אין השאלה כמה כסף נגבה על ידי התובעת, בעבור מה ועל בסיס אילו חשבוניות, במחלוקת של ממש, ודי לו לבית-המשפט שיתמקד בשאלות העובדתיות והמשפטיות שעניינן בזכות הנתבעות לגבות את הכספים שאכן גבו. בית-המשפט, מצידו, ביקש להקפיד גם בפרטי הסכומים שייפסקו, ואולם בהיעדר טענות לעניין זה (משני הצדדים, כאמור), תיתכנה, גם אם בשוליים, אי בהירויות מסוימות.

10. אגרת חיבור לרשת המים

א. על פי נספחי תצהיר מנהל התובעת, שולמו בגין אגרת חיבור הבתים הנדונים לרשת המים של בית שמש, הסכומים הבאים:

(1) ביחס לבתי דירות מסוג C:

6,712.40 ש"ח - ביום 17.3.96;

6,712.40 ש"ח - ביום 17.3.96;

6,769.40 ש"ח - ביום 17.3.96.

(2) ביחס לבתי דירות מסוג E:

14,368.80 ש"ח - ביום 26.8.96;

14,368.80 ש"ח - ביום 26.8.96;

14,410.40 ש"ח - ביום 25.9.96;

14,410.40 ש"ח - ביום 25.9.96.

ובסך הכל: 77,752 ש"ח.

מצד ההגנה לא הובאו טענות וראיות לסתור סכומים אלה. כאמור לעיל, הצטמצמו טענות הצדדים לשאלת הלגיטימיות של חיובים אלה.

ב. במישור העובדתי, הרי שלא זו בלבד שלא הוכח שהיתה זו הנתבעת 1 שטיפלה בחיבור רשתות המים של הבניינים לרשת המים העירונית הכללית, אלא שהוכח, למעשה, ההיפך המוחלט. לכל היותר, טיפלה הנתבעת 1 בחיבור מדי המים, אך לענין זה גבתה נתבעת זו אגרה נפרדת (וממילא תיוחד פיסקה נפרדת למדי מים אלה).

(1) בחומר הראיות מצויה תעודת עובד ציבור שהוגשה על ידי מנהל החטיבה הטכנית במחוז ירושלים של משרד הבינוי והשיכון, מאיר קיטנר, ולפיה:

"משרד הבינוי והשיכון (להלן - "המשרד") ביצע את כל עבודות הפיתוח ברמת בית שמש, לרבות התשתית למגרשים בתחומי רמת בית שמש (להלן - "המגרשים"), למעט מתקן הטיהור וקו ההולכה שסמוך אליו.

2. מבלי לפגוע בכלליות האמור לעיל ביצע המשרד את העבודות הבאות:

א. תשתיות מים: המשרד ביצע את תשתית אספקת המים לכל המגרשים החל מגבול המגרשים ועד לצנרת המים של חברת מקורות, לרבות:

* הנחת כל קווי המים הראשיים בכבישים ועד לבריכות האיגום.

* הנחת צנרת מים מקווי המים הראשיים ועד לגבולות המגרש, או בסמוך להם, לצורך התחברות המרשים לרשת המים הכללית.

* בניית שתי בריכות מים המספקות מים לשכונה".

(2) עד התביעה 3, יעקב שניידר, משמש כיועץ חיצוני לעיריית בית שמש בפרוייקט הנדון, מזה כ- 18 שנה [עמ' 8 שורה 14 לפרוטוקול]. מכאן, שלבטח לא מדובר בעד שניתן לייחס לו נטייה אפשרית לטובת התובעת. בתשובה לשאלה מי ביצע את עבודות תשתית הנחת המים ברמת בית שמש, השיב עד זה, כי: "אשר אולניק, שהוא הנציג של משב"ש" [עמ' 8 שורה 10 לפרוטוקול].

(3) עד ההגנה 1, שאול פוקס, משמש כמנהל אגף בעיריית בית שמש מאז שנת 1996 [ראה סעיף 1 לתצהירו]. בדבריו, אישר גם העד פוקס מפורשות, שמשרד הבינוי והשיכון ביצע את העבודה ולכל היותר עשתה עיריית בית שמש כמפקחת: "משרד השיכון מנהל את העבודה ומבצע פיקוח עליון על העבודה. עיריית בית שמש מפקחת על משרד השיכון" [עמ' 14 שורות 22-23 לפרוטוקול].

(4) גזבר עיריית בית שמש, עד ההגנה 3, אריה ברדוגו, העיד בהגינותו שלמעשה, ולכל היותר, חיברה עיריית בית שמש במקום את שעון המים (שעניינו, ממילא, ידון בנפרד, היות שחוייבה התובעת בגין חיבורו באגרה נפרדת) [עמ' 26 שורה 19 לפרוטוקול].

כללו של דבר - ברי ומוכח, שכל הקשור בהנחת צינורות המים בפרוייקט הבניה שעל הפרק, בוצע על ידי משרד הבינוי והשיכון ומעולם לא ביצעה מי מבין הנתבעות מלאכה שניתן לראות בה בסיס לאגרת חיבור לרשת המים. דומני, שדי היה בכך כדי להביא את בית-המשפט למסקנה לפיה אין כל בסיס מצד הנתבעות לכל חיוב שעניינו באגרת חיבור רשת המים. עם זאת, אתייחס, גם אם בקליפת האגוז, לטענות לא מעטות נוספות שביקשה ההגנה להעלות לענין זה.

ג. לטענת ההגנה, ניתן לבסס דרישה חוקית לאגרת חיבור מים, על סעיף 20 לפקודת העיריות (אספקת מים), 1936, שהינו דין ספציפי, הקובע כדלקמן:

"מועצת העירייה המחליטה להספיק מים לתחומה או לחלק הימנו, לצרכי בית ולצרכים רגילים, זכאים בעלי הבתים והבניינים באותו תחום או בחלק הימנו, בכפוף להוראות פקודה זו, לקבל אותה הספקה ובכפוף לאמור לעיל, תמתח מועצת העיריה לצורך זה, לפי בקשה בכתב מאת הבעלים, צינור שירות לבתיהם או לבנייניהם ותחברם עם הצינורות הראשיים שיימתחו על ידי מועצת העיריה. והבעלים ישאו בהוצאות הכרוכות בצינורות שירות אלה ובחיבורם לצינורות הראשיים...".

לא מצאתי בסעיף זה כדי להוות בסיס לטענות ההגנה, אפילו מוכח היה שהונחו קווי המים על ידי מי מבין הנתבעות. אין הדעת נותנת שתחוייב התובעת "בהוצאות הכרוכות בצינורות שירות אלה ובחיבורם לצינורות הראשיים" [שם], שעה שמעולם לא נערך, ולבית המשפט ממילא גם לא הוגש, כל תחשיב המלמד מה היו ההוצאות הכרוכות האמורות (שלא לדבר על כך, שמתייחס סעיף זה להנחת צינורות שרות "לפי בקשה בכתב מאת הבעלים...", ולא נטען כלל על ידי ההגנה שבקשה כאמור הוגשה מעולם על ידי הבעלים; ומובן, שאילו מוגשת היתה בקשה בכתב כאמור, ראוי היה שתוצג לבית-המשפט).

ד. טענת הגנה חלופית אחרת ביקשה להיאחז בחוק העזר לבית שמש (אספקת מים), תשכ"ט-1969, הקובע, בסעיף 2 שבו, כדלקמן:

"2. (א) חיבור רשת פרטית למפעל מים, הרחבת החיבור, פירוקו או התקנתו מחדש לא ייעשו אלא על ידי המנהל.

(ב) בעל נכס הרוצה בחיבור רשת פרטית למפעל מים, הרחבת החיבור, פירוקו או התקנתו מחדש יגיש למנהל בקשה בכתב בצירוף תכנית של אותה רשת.

(ג) בעד חיבור, הרחבת חיבור, פירוקו או התקנתו מחדש לפי סעיף זה, ישלם המבקש למועצה מראש:

1. אגרה בשיעור שנקבע בתוספת, וכן

2. הוצאות לפי חשבון שהגיש המנהל.

(ד) בעד הנחת קו מים זמני ישלם המבקש למועצה מראש הוצאות לפי חשבון שהגיש המנהל".

גם בסעיף זה לא מצאתי כל בסיס לחיוב הנדון.

(1) סעיף 2(א) לחוק העזר עוסק בחיבור רשת מים על ידי "המנהל". ברם, לא זו בלבד שאף מנהל לא ביצע חיבור כאמור, אלא שאין יודעים כלל, המנהל - מי הוא זה ואיזה הוא, ואם בכלל קיים הוא. חוק העזר מאפשר, אמנם, את חיוב המבקש ב"הוצאות לפי חשבון שהגיש המנהל". אך ברור שבמצב שכזה, מצפה היה בית-המשפט, שמנהל כאמור יתכבד ויגיש תצהיר מטעמו לבית-המשפט שיפרט, בין היתר, אילו פעולות ביצע, ומה היו ההוצאות להנחת צנרת מים. ואולם, אין מנהל ואין חשבון. בסעיף 13ה' לתצהירו, גורס גזבר עיריית בית שמש, אריה ברדוגו, אמנם, כי העיריה ערכה חישובים של שיעור אגרות החיבור בהם יש לחייב את הקבלנים, וביניהם גם התובעות, על פי הוראותיו של חוק עזר לבית שמש (אספקת מים), תשכ"ט-1969 [עיין בתצהיר ברדוגו, שם]. ואולם, חישובים אלה - היכן הם? בולטת בנקודה זו, אי יכולתו של העד ברדוגו, חשב עיריית בית שמש, לפרט כיצד חושבו הסכומים שעל הפרק:

"אגרת חיבור רשת פרטית נגבית בהתאם לחוק העזר. לא אני הכנתי את התחשיב שלו. סביר להניח שיש הרבה פרמטרים שלוקחים בחשבון. אני לא יכול להצביע בדיוק איזה פרמטרים כן ואיזה לא..." [עמ' 31 שורות 10-12 לפרוטוקול].

(2) על פי סעיף 1(א) לתוספת לחוק העזר, יכולה היתה הנתבעת 1 לגבות סך של 180 ש"ח לכל יחידת דיור, ואולם, מובן, שכל זאת רק בתנאי שהיתה נתבעת זאת מניחה את צינורות המים, דבר שלא עשתה. היינו, ובשים לב לסכומים שגבו בפועל הנתבעות, ברור, שאפילו היו הנתבעות מניחות את צינורות המים, יכולות היו, לכל היותר, לגבות סכומים נמוכים בהרבה מהסכום הגבוה בו ביקשו לחייב את התובעת.

(3) בפרשה דומה עד מאוד, אף אמר בית-המשפט העליון את דברו, כדלקמן:

"לשונו של סעיף 2 לחוק העזר [חוק העזר למודיעין (אספקת מים), תשנ"ה-1995, שלשונו ועניינו, על פי פסק הדין המביא את הדברים (עיין להלן), דומים מאוד לאלה שעל הפרק - א.ר.] אינה מלמדת על כוונה לאפשר גביית אגרה מקום בו העיריה איננה מניחה את הצינורות. נהפוך הוא: סעיף 2(ז) לחוק העזר דובר באגרה המשתלמת 'בעד חיבור למפעל מים או פעולה אחרת כמפורט בס"ק (א)' - פעולות שכל כולן עסקי חיבור צינורות: חיבור, הרחבת חיבור, הצבתו, ניתוקו, פירוקו, פיצולו או התקנתו מחדש" [ע"א 3888/99 התאחדות הקבלנים הארצית נ' מועצה מקומית מודיעין, פ"ד נו(1) 835, בעמ' 840; בד"נ שנערך בבית המשפט העליון, לא היה כדי לשנות].

(4) ובשולי הדברים, ער אני לטענות מסויימות שהעלו הצדדים ושהתייחסו לשאלת הדיוק והסבירות של התחשיבים שבבסיס חקיקת העזר הרלוונטית [ראה, למשל, בסיכומי ההגנה, מסעיף 135 ואילך]. אך לא צלחה בידי שאיפתי לרדת לעומקן של טענות אלה ולהבינן כל צרכן. מכל מקום, מובהר ששאלת תוקפה וסבירותה של חקיקת העזר אינה מעניינו של תיק זה. בית-המשפט לא התבקש לשקול ואינו נכון לשקול את סבירותה ובהירותה של חקיקת העזר, אלא אך לפרשה וליישמה על נסיבות הפרשה: הא ותו לא. הדין בכללותו, וחקיקת העזר בכלל זה, מהווים את הפלטפורמה לדיון בנסיבות המקרה אך אינם מהווים נושא לדיון בעצמם.

ה. לדברי ההגנה, ניתן לראות בסיס לאגרה הנדונה בסעיף 50 לחוק המים, המגדיר את תפקידי רשות המים האזורית (כהגדרתה בחוק), בין היתר, "לעשות כל פעולה אחרת הדרושה לאספקת מים ממנו" [סעיף 50(6) לחוק הנ"ל]. לחלופין, נטען, שאף ניתן לראות בסיס לאגרה זו, בסעיף 238(3) לפקודת העיריות [נוסח חדש], המורה לעיריה, כי: "תסדיר את התנאים שלפיהם יסופקו מים לצרכי בית ולצרכים אחרים, וכן את המחיר שישולם בעד מים שיסופקו כאמור וההיטלים בקשר עם התקנת ההספקה". ואולם, ובשים לב לכל האמור בפתיח לפסק דין זה, שדן בדרישתו המפורשת של החוק לכך שכל דרישת תשלום תעוגן בחוק כראוי, אינני נכון לפרש לסעיפים כלליים אלה סמכות קונקרטית לחיוב באגרות כלשהם.

ו. טענה כללית חלופית נוספת, עליה ביקשה ההגנה להישען, עניינה במערכת המים העירונית הכללית הישנה. לטענה זו ייחסה ההגנה חשיבות רבה, דבר הנלמד מכך שנבחרה טענה זו לפתוח את כתב ההגנה: "... האגרות וההיטלים נגבו על ידן כדין, בגין נכסים שיש להם זיקה, ישירה או עקיפה, לתשתית עירונית קיימת" [סעיף 3(ד) לכתב ההגנה]. בסעיף 13ט' לתצהירו, גורס ברדוגו שנועדו החיובים הנדונים "בקשר עם תחזוקתה השוטפת של תשתית העל, אשר ממנה ניזונות התשתיות המקומיות בשכונות השונות". על פי טענה זו, הרי שהבסיס לחיוב התובעת יסודו ברשת המים הישנה ובעלויות הכרוכות בתחזוקתה של רשת זאת. ברם, גם לטענה זו אין בסיס.

(1) תחילה, אציין, שכל תחשיב המבקש לבסס זיקה בין עלויות שעניינן ברשת המים הישנה, לבין הבתים שבנתה התובעת, מעולם לא הונח על שולחן בית-המשפט. מה גם שספק רב בעיניי כיצד ניתן בכלל לערוך תחשיב סביר לעניין זה, שעה שברור שרשת המים הישנה הונחה עשרות בשנים קודם שניתן היה בכלל לצפות את התרחבות העיר, ובכלל זה את הקמת השכונות בהם מצויים הבניינים הנדונים.

(2) אך מעבר לכך, אין לטענה זאת כל בסיס משפטי:

"... אין בכוחה של העיריה, על פי סעיף 20 לפקודה משנת 1936, לדרוש דמי השתתפות בהוצאותיה להתקנת רשת המים הכללית מאת בעלי הנכסים שבעיר" [בג"צ 135/55 מעון יחלאל בע"מ נ' ראש עיריית תל אביב יפו, פ"ד י', 435, 438].

(3) טענה זו מהווה דוגמא לבלבול המושגי היסודי שהוא נחלת הנתבעות. אגרה, כאמור בפרק הפותח לפסק דין זה, טעונה זיקה ברורה בין החיוב הכספי לבין התמורה הקונקרטית. השתתפות כזו או אחרת במימון התשתית העירונית הקיימת אינה מהווה, בשום פנים ואופן, בסיס לחיוב באגרה שעניינה חיבור רשת המים. דומה ביקשה ההגנה בנקודה זו להכניס "בדלת האחורית" מעט מטעמי "ההיטל", שהרי היטל יכול שיקח בחשבון, במידה מסויימת, גם עלויות עקיפות, אך אין לכך בנסיבות העניין כל בסיס.

ז. בסעיף 13ח' לתצהירו תיאר ברדוגו, כי: "כל התשתיות לשטחים הציבוריים שבתחומי הפרוייקטים השונים ברמת בית שמש הונחו על ידי העירייה ועל חשבונה בלבד" [לעניין זה, ראה גם בסעיף 13 לתצהיר פוקס]. בכך ביקש ברדוגו להצדיק את גביית האגרה בטענה שרשאית העירייה "... לגבות מן הקבלנים את האגרות גם בגין הנחתן של תשתיות אלה...". ברם, נוגדת תפיסה זאת את כל עקרונות היסוד שפורטו לעיל, ולכך ביטוי גם בפסיקת בית-המשפט העליון [ראה בג"צ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון ואח', פ"ד מט (5), עמ' 282].

ח. אחדות מטענות ההגנה שמקורן בתצהירי גזבר עיריית בית שמש ברדוגו ומנהל האגף פוקס, לא קיבלו כל ביטוי בכתב ההגנה ומהוות הן לפיכך הרחבת חזית אסורה, ודומה אף נזנחו הן בסיכומים. טענה חלופית מסוג זה, בה ביקשה להיאחז ההגנה, עניינה בפעולות הפיקוח שביצעה, לטענתה, עיריית בית שמש, על מלאכת הנחת הצינורות. זאת, על בסיס פירוש "גמיש" משהו למושג חיבור:

"גם הנתבעות ... לא פירשו את המונח חיבור כמשמעותו הפיזית דווקא, קרי: ביצוע פיזי בלבד של חיבור הצנרת הפרטית אל הצנרת הראשית כי אם פירוש רחב יותר... על סמך פרשנות זו התקינו את חוק העזר לבית שמש (אספקת מים) וגבו מהתובעת אגרת חיבור רשת פרטית בשל הוצאות שהוציאו... התייחסו לכלל העלויות בהן נושאת הרשות על מנת לספק מים לנכסים שבתחומה" [ראה סעיפים 48-49 לסיכומי ההגנה].

לטענות בכיוון זה ביטוי גם בתצהירו של מר שאול פוקס, מנהל אגף אצל הנתבעת 1, שביקש לפרוס לפני בית-המשפט במסגרת סעיף 10(א) לתצהירו את כל הבדיקות המקדימות שיש לבצע קודם ביצועו של חיבור בית לרשת המים העירונית. בסעיף 10(ב) פירט פוקס את טיב בדיקות התקינות המתבצעות ברשת. אין לכך כל בסיס משפטי, ומובהר שאין עיריית בית שמש רשאית לבסס חיוב שעניינו בחיבור תשתית המים של הבניינים שבנתה התובעת לרשת המים הכללית, על רצונה לממן תשתיות כלליות או תחזוקה שוטפת של תשתית-על, כאמור לעיל. מה גם שאין לאיש מושג מה פרטי אותן הוצאות אליהם מתייחסים דברים אלה. מה גם, שאישר פוקס הנ"ל בחקירתו הנגדית שממילא ממומנת תחזוקת המערכת באמצעות פרמיה הנכללת בעלות המים עצמם - ראה עמ' 19 לפרוטוקול, משורה 2 ואילך. לדבריו, מפוקחת העבודה על ידי משרד הבינוי והשיכון, ועיריית בית שמש אך מפקחת על הפיקוח של משרד הבינוי והשיכון [עמ' 14 שורות 22-23 לפרוטוקול]. אין מקום לראות בפיקוח עקיף וכללי זה, אם בכלל התבצע, וגם לכך לא ראיתי ראיות של ממש, משום ביצועה של עבודת חיבור רשת המים. ובשולי הדברים: בסעיף 13א' לתצהירו, גרס הגזבר ברדוגו, שעיריית בית שמש הינה הגורם היחידי המוסמך לביצוע חיבור נכסים פרטיים לרשת המים העירונית. אין לבית-המשפט עניין, בוודאי בכל הקשור לתיק זה, בשאלה מיהו המוסמך לעבודה האמורה ומי לא. כתבי הטענות, המהווים את הפלטפורמה לתיק זה, אינם עוסקים כלל בסוגייה זו. מכל מקום, אפילו יימצא אדם שיאמר שבוצעו החיבורים שלא על ידי הגורם המוסמך, ובית המשפט לא ראה כל ראיות לטענה זו, עדיין אין בכך ולא כלום. משעה שהוכח לבית-המשפט שלא עיריית בית שמש היתה זו שביצעה את החיבורים לרשת המים, נשמטה הקרקע מתחת טענתה.

ט. טענת הגנה נוספת שמצאה את ביטויה לראשונה בסעיף 10ב' של תצהיר עד ההגנה ברדוגו (ובהיעדר איזכור בכתב ההגנה מהווה הרחבת חזית פסולה), הינה, כי בהסכם שנחתם בין התובעת לבין משרד הבינוי והשיכון, נתנה התובעת את הסכמתה לתשלום האגרה האמורה, כמו גם תשלומים נוספים, לעיריה [ראה סעיפים 126-130 לסיכומי ההגנה]. הבסיס לטענה זו בסעיף 39א' להסכם הקובע כדלקמן:

"א. החברה לא תשלם אגרות לרשות המקומית בגין העבודות אותן מבצע המשרד, אולם למען הסר ספק מובהר כי החברה תשלם לרשות המקומית את אגרת היתר הבנייה, היטל עבור מכון טיהור, תשלום עבור קוי הולכה בשיעור של 30% מהחיובים הנהוגים במשרד עבור ביוב וכל אגרה אחרת על פי חוק עזר, הן לרשות המקומית והן לרשויות סטטוטוריות אחרות".

גם אם, אולי, אהיה נכון לראות בסעיף זה, במובנים מסויימים, משום חוזה לטובת צד שלישי, גם זאת, לכל היותר, בסייגים רבים ורק מבחינה זאת, שמאפשר הסכם זה, שנחתם במקורו בין התובעת לבין המדינה, לרשות המקומית, לדרוש כספים מהתובעת, אך בכפוף לכל יתר העקרונות הרלוונטיים. אין הדעת נותנת שניתן יהא לפרש לסעיף חוזי זה הסכמה של התובעת לשלם לעיריית בית שמש סכומים אשר אלמלא ההסכם לא היתה יכולה העירייה לדרוש אותם בהיותם בלתי חוקיים. לא בא סעיף זה כדי להקל עם עיריית בית שמש בכל דרישה הנגזרת מעקרון החוקיות. כל שיש בהסכם זה, אינו אלא גילוי דעתם של הצדדים להסכם, שאין בו כדי לשלול, למשל, מעיריית בית שמש את הזכות לטעון לכספים המגיעים לה בנסיבות המתאימות. אך, ברור, שכל זאת, רק בתנאי שמעוגן הדבר על פי החוק. ברם, במצב בו אין לחיוב כלשהו בסיס בחוק או בחוקי העזר, הרי שלא ניתן לראות בסעיף חוזי זה, משום בסיס לחיוב.

י. בסעיפים 11-12 לתצהירו, גרס הגזבר ברדוגו שהסכומים שנגבו התבססו על ההנחיות שמקורן במשרד השיכון. דאעקא, הנחיות משרד השיכון אין הן יכולות להוות בסיס חוזי לדרישות לאגרות וכיו"ב. הנחיות אדמיניסטרטיביות לעולם לא תוכלנה להוות תחליף לעקרונות שפורטו בהרחבה בפרק הפתיחה לפסק דין זה, אשר עסק בעקרון החוקיות.

יא. לסיכומה של נקודה זו.

הנתבעות לא ביצעו כלל את חיבור רשת המים של הבתים הנדונים לרשת הכללית. גם תחשיב סביר כלשהו, שיש בו כדי ללמד כיצד חושבה האגרה האמורה, מעולם לא נעשה. אך טענות רבות מאוד בפי הנתבעות, מכאן ומשם. צודק לחלוטין ב"כ התובעת בציינו, שנכללות בין טענות אלה גם טענות רבות שלא נזכרו בכתב ההגנה, עלו לאחר מכן, בפרט בתצהירי העדים הנכבדים ברדוגו ופוקס, וחלקן שב ונזנח בהמשך. אין התנהלות זו ראויה למוסד מכובד, כמו עיריית בית שמש. טענות כה רבות בנסיבות שכאלה מצביעות בעליל על כך שיודעות היטב הנתבעות שלמעשה אין בפיהן אף טענה ממשית מבוססת אחת. שהרי, מי שבידיו טענות מבוססות, אינו נזקק לנסיונות לחפש את מפלטו בטענות לאין מספר שקמות ונופלות במהלך ההליך המשפטי. אף ברור שמתבססת עמדת ההגנה על ליקוי שורשי בהבנת המושג אגרה המחייב זיקה ברורה בין החיוב לבין תמורה קונקרטית שאותה על הרשות ליתן בעד האגרה.

ברור, על פני הדברים, שנגבתה אגרת חיבור רשת המים שלא כדין:

"... עבודות שונות הכרוכות בחיבור הפרוייקט למערכת אספקת המים, שעל פי הכלל הרגיל מבוצעות על ידי הרשות המקומית, בוצעו במקרה הנדון על ידי משרד הבינוי והשיכון (שחייב בעלותן את המערערות), או בידי המערערות עצמן. בשלב יותר מאוחר תבעה המשיבה מן המערערות תשלומי אגרה. דרישות אלו סמכה המשיבה על הוראות חוק העזר, אלא שהמשיבה לא טרחה לפרט בגין אלו פעולות, שלטענתה, ביצעה בעצמה, היא דורשת תשלום אגרה... בכגון דא אין הרשות יכולה להיבנות מ'חזקת התקינות' ומהערכות למיניהן, אלא מוטל עליה לפרט בדרישתה, בגין אלו פעולות שביצעה בעצמה היא תובעת תשלום אגרה ומה הבסיס לדרישת אגרה בסכום מסוים. בחובת פירוט זאת המשיבה לא עמדה, ולדידי די היה במחדל זה כדי להוביל לקבלת הערעור ולביטול חיוביהן של המערערות" [ - דברים שאמר בית-המשפט העליון בנסיבות דומות להפליא - ע"א 3888/99 התאחדות הקבלנים הארצית ואח' נ' מועצה מקומית מודיעין, פ"ד נו(1) 835, 841].

ניכרו דברי אמת בדברי ב"כ הנתבעות בסכמו את טענותיהן לנקודה זו בסעיף 58 לסיכומיו:

"העקרון שהנחה את הנתבעות בגביית האגרה הינו עקרון פשוט: מקום בו הרשות המקומית, נותנת שירות ונושאת בעלות הכרוכה בכך, מן הראוי כי עלות זו תכוסה באמצעות גביית תשלום מצרכני אותו שירות".

למעשה, טוען ב"כ הנתבעות לקיומה של מעין חובת שיפוי כללית, אלא שלכך אין כל בסיס. היות שלבטח ברור היה הדבר גם לבא כוחן המשובח של הנתבעות, נזקק הוא לנסיון למצוא מזור להגנתו בטענות רבות, את מספרן מי ימנה, ושאין בהן ולא כלום, וחבל שכך.

11. אגרת התקנת מדי מים ואגרת מדי מים

א. לגרסת התובעת, אשר אותה לא ביקשה ההגנה להכחיש, שילמה התובעת סכומים כדלקמן:

(1) כאגרת התקנת מד מים לבניינים מטיפוס C:

סך של 87.40 ש"ח - שולם ביום 17.3.1996 [נספח ד'2(1)];

סך של 87.40 ש"ח - שולם ביום 17.3.1996 [נספח ד'2(2)];

סך של 88.20 ש"ח - שולם ביום 17.3.1996 [נספח ד'2(3)];

(2) כאגרת התקנת מד מים לבניינים מטיפוס E:

סך של 93.60 ש"ח - שולם ביום 26.8.1996 [נספח ה'3(1)];

סך של 93.60 ש"ח - שולם ביום 26.8.1996 [נספח ה'3(2)];

סך של 93.80 ש"ח - שולם ביום 25.9.1996 [נספח ה'3(3)];

סך של 93.80 ש"ח - שולם ביום 25.9.1996 [נספח ה'3(4)].

בסה"כ כאגרת התקנת מדי מים, שולם הסך של 637 ש"ח.

(3) כאגרת מד מים לבניינים מטיפוס C:

סך של 628 ש"ח - שולם ביום 17.3.1996 [נספח ד'2(1)];

סך של 628 ש"ח - שולם ביום 17.3.1996 [נספח ד'2(2)];

סך של 633 ש"ח - שולם ביום 17.3.1996 [נספח ד'2(3)];

(4) כאגרת מד מים לבניינים מטיפוס E:

סך של 672.10 ש"ח - שולם ביום 26.8.1996 [נספח ה'3(1)];

סך של 672.10 ש"ח - שולם ביום 26.8.1996 [נספח ה'3(2)];

סך של 674.10 ש"ח - שולם ביום 25.9.1996 [נספח ה'3(3)];

סך של 674.10 ש"ח - שולם ביום 25.9.1996 [נספח ה'3(4)].

בסה"כ כאגרת מדי מים שולם הסך של 4,581 ש"ח.

ובנוסף:

(5) בעבור 121 מדי מים:

סך של 42,754.14 ש"ח - שולם ביום 26.7.1998 [נספח פ' לתצהיר התובעת (כל הנספחים כמפורט להלן - נספחי תצהיר מנהל התובעת, במשמע)].

ב. אשר לתמורה שקיבלה התובעת - פעולת התקנה מסויימת אכן התבצעה ולכך ביטוי, למשל, בדברי העד פוקס, מנהל האגף אצל הנתבעת 1, ואולם המדובר בעבודה שהיקפה מוגבל עד מאוד:

"ש. את כל צנרת המים בתוך תחום המגרש, מבצע הקבלן על חשבונו ובעצמו?

ת. כן.

ש. אני מבין שהוא משאיר בפתח הצינור שלו, שני "ניפלים" שגם אותם מבצע הקבלן, והם מוכנים להתקנת מד מים.

ת. אמת.

ש. והפעולה היחידה שמבצעת העיריה פיזית, זו התקנת מד המים בין אותם שני "ניפלים".

ת. אמת.

ש. אתה מודע לכך שעל מד המים משלמים אגרה בנפרד?

ת. כן.

ש. אתה מודע לכך שעל התקנת מד המים גם משלמים אגרה בנפרד?

ת. כן" [עמ' 15 שורות 4-14 לפרוטוקול].

היינו, כי בכל הקשור למלאכת ההתקנה, אין המדובר אלא ב"התקנת מד המים, בין אותם שני "ניפלים" והמדובר ב"ניפלים" "שגם אותם מבצע הקבלן, והם מוכנים להתקנת מד המים".

ג. המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לדיון - בחוק העזר לבית שמש (אספקת מים), התשכ"ט-1969, הקובע לעניין זה, בסעיף 5, כדלקמן:

"5. (א) המנהל רשאי להתקין מד-מים בכל נכס שלו מספקים או עומדים לספק מים, ובשעת הצורך רשאי הוא לבדקו, לתקנו, להחליפו או להסירו.

(ב) מד-המים הוא רכוש המועצה.

(ג) לא יותקן מד-מים, לא ייבדק, לא יתוקן, לא יוחלף ולא יוסר אלא על ידי המנהל.

(ד) צרכן ישלם למועצה אגרת מד-מים ואגרת התקנת מד-מים בשיעורים שנקבעו בתוספת.

(ה) במקום תשלום אגרת מד-מים, רשאי צרכן להביא למנהל, תוך 30 יום מיום פרסום חוק עזר זה ברשומות, מד-מים מהדגם שאושר על ידי המנהל ולבקשו להתקינו ברשתו הפרטית.

(ו) הביא צרכן מד-מים לפי סעיף קטן (ה) ישלם למועצה אגרת התקנת מד-מים בלבד.

(ז) היה מד-המים כאמור בסעיף קטן (ה) מותקן ברשתו הפרטית של הצרכן יהא פטור גם מאגרת התקנת מד-מים.

(ח) ...

(ט) ...".

אשר לתוספת, אליה מפנה סעיף זה - נקבע בה בסעיפים 5 ו- 6, כדלקמן:

"5. אגרת מד-מים (סעיף 5(ד)) - המחיר שנקבע לצרכן על פי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1958, בתוספת 15%".

"6. אגרת התקנת מד-מים (סעיף 5(ד) ו- (ו)) -

מבחינות, אפוא, התקנות, הבחן היטב בין אגרת מד-המים שאמורה להשתלם בעד המד עצמו (- החפץ), לבין אגרת התקנת מד המים, שנועדה להשתלם תמורת מלאכת ההתקנה. ואשר לאגרת התקנת מד-המים, מוסיפות התקנות ומבחינות בין התקנה המתבצעת שעה שהמתקן להתקנת מד המים מוכן, לבין התקנה המתבצעת שעה שאין מתקן מוכן להתקנת מד המים.

ד. אשר לאגרת התקנת מד המים - על פני הדברים, אין מקום לחלופה שעניינה בהתקנת מד המים בהיעדר מתקן מוכן להתקנה זו. מספר טעמים לדבר: ראשית, ברור, עניינית, שהמדובר בהתקנה שהיקפה מינימלי, כפי שעולה הדבר מעדותו של עד ההגנה פוקס [עיין לעיל]. שנית, בסיס לחיוב באין מתקן מים, מותנה ב"חשבון שהגיש המנהל". לא זו בלבד שהמנהל לא הגיש כל חשבון, אלא שאין מי היודע בכלל האם יש מנהל, ואם כן - מיהו. לשון אחר: יכולה הנתבעת 1, לכל היותר, לטעון לחיוב על בסיס ההנחה שקיים מתקן מים. ואולם, כדי לבסס חיוב זה, היה על הנתבעת 1, לפחות, לטרוח ולהצהיר מה הם הנתונים הרלוונטיים לחיוב זה, וביתר קונקרטיות - מהו הקוטר הרלוונטי למד-המים שהותקן (שהרי התקנות יוצרות זיקה בין הסכום המגיע לעירייה לבין קוטר מד-המים). על הנתבעת 1 היה לציין ברורות ומפורשות האם מצאה היא לנכון לחייב את התובעת בהתקנת מד מים כשיש מתקן מוכן (ואם כן - על בסיס איזה קוטר נקבע החיוב), או אם מצאה היא לנכון לחייב את התובעת בהיעדר מתקן להתקנת מד מים ולתמוך את דרישת החיוב בחשבון שהגיש המנהל. הגזבר אריה ברדוגו גרס, ובצדק, כי: "החישוב נעשה בהכנת חוק העזר..." [עמ' 26 שורה 23 לפרוטוקול]. נאה דרש ברדוגו, אך ראוי היה גם שיציג לבית-המשפט תחשיב המתבסס על חוק העזר. כזאת לא נעשה. בהיעדר פירוט מצד הנתבעת 1 לגבי קוטר מד-המים, אהיה נכון להכיר בזכותה של הנתבעת 1 לתשלום המתבסס על הקוטר המינימלי - 28 ש"ח לכל מד מים. נכון אני, אפוא, להכיר בזכות הנתבעת 1 ל- 121 מדי מים שתמורתם 28 ש"ח, היינו 3,388 ש"ח, והיות שממילא נגבה כאגרת התקנה סכום של 637 ש"ח בלבד, פוטר אני את הנתבעות מהשבה בגין אגרת התקנת מדי מים. [אין בפני תביעה שכנגד ואף לא טענת קיזוז ולפיכך לא מצאתי לנכון לשקול זאת].

ה. אשר לאגרת מד מים.

הערה מקדימה. טענות התובעת ביחס לסכומים ששילמה בקשר למדי המים (ודוק: להבדיל מאגרת התקנת מדי מים שנדונה בנפרד), לוקות בבלבול יסודי. מנהל התובעת בתצהירו מייחד לסוגיה זו שני סעיפים (סעיף 19 וסעיף 20), שכל עניינם בהתניית מתן טופס 4 ברכישת מדי מים מחברת דליה ארד בע"מ. סיכומי התובעת הולכים בעקבות התצהיר האמור, ולעניין מדי המים (-עצמם, להבדיל מאגרת התקנתם), מיוחדת בסיכומים פיסקה אחת (פיסקה 60), שעניינה במדי המים שנרכשו מהחברה האמורה. אתייחס לטענות אלה, בהרחבה להלן. דא עקא, התברר לבית-המשפט שביקש להקפיד ולדייק בבדיקת המתאם בין טענות הצדדים לבין החשבוניות שצורפו לתצהיר התובעת, ששילמה היא גם סכומים כאגרת מד מים, במקביל ובנוסף לאגרת החיבור שנדונה לחוד, מכאן, ולתשלום לחברת דליה ארד בע"מ, מכאן. המדובר בסכום של 4,581 ש"ח (נכון למועד התשלום). [ראה הפירוט בסעיף 11א(3), (4) לעיל]. ברם, בכל הקשור לאגרה זו שותקת התובעת. לפיכך, הרי שגם אם בכל זאת אתייחס לאגרת מד המים ששילמה התובעת לנתבעות, להבדיל מהתשלום לחברה הנ"ל לא אעשה כך, אלא בהערה אגבית, ותו לא. גם אם ייתכן שהיתה מגיעה לתובעת השבתו של סכום מסויים, הרי בהיעדר כל התייחסות לכך אמנע מפסיקה מתאימה.

(1) טענות התובעת ביחס למדי המים שנרכשו מחברת דליה ארד בע"מ, ובעקבותיהן, להפתעתי, גם טענות ההגנה, מתבססות על הנחת יסוד שגויה, כי אין המדובר אלא בטענה נוספת להשבת סכומים שגבו הנתבעות שלא על יסוד הוראות החוק ושלא כדין. דא עקא - לא היו אלה כלל הנתבעות שגבו את הסכום ששולם תמורת מדי המים. על פי נספח פ' לתצהיר מנהל התובעת, ולמעשה אף על פי האמור בסעיף 20 לאותו תצהיר, אין לייחס למי מבין הנתבעות גביית סכומים כלשהם תמורת מדי מים, אלא אך ורק את הדרישה לרכישת מדי מים מסויימים מחברת דליה ארד בע"מ, וזאת כתנאי לקבלת טופס אישור איכלוס. התובעת אכן עשתה כמצוות הנתבעות. הצדדים, משום מה, מעט מחמיצים את משקלה של נקודה זאת. התובעת, למשל בסעיף 67 לסיכומיה, שעניינו בנקודה זו, מתייחסת למצב בו "הרשות התנתה עשיית פעולה מסויימת שהתבקשה על ידי האזרח בתשלום שלא היתה זכאית לגבותו כתנאי לביצועה...", וגם ההגנה פונה לטפל. סיכומי ההגנה פותחים בתיאור שבחי מדי המים האלחוטיים החדשים [סעיף 153 לסיכומים], ממשיכים בהפנייה לחוק העזר ובנסיון חסר כל בסיס משפטי להסתמך על הוראותיו המנהליות של שר הפנים [סעיפים 154-155 לסיכומי ההגנה], וחותמים בטענות לפיהן "בסיור קבלנים" שנערך במועד מסויים, נתנה התובעת את הסכמתה לתשלום [בסעיף 157 ואילך] וכן כי ניתן לייחס לתובעת שיהוי שבעטיו מושתקת היא מטענותיה [מסעיף 161 ואילך לסיכומי ההגנה]. היות ששתי הטענות האחרונות נטענו גם בהקשרים כלליים, ביחס לכל הסוגיות שעל הפרק, אתייחס אליהן בנפרד, בהמשך. טענות ההגנה מבקשות "לזרום עם ההנחה" שגם בנדון דידן המדובר בכספים שנגבו על בסיס חוק העזר - ולא היא. הגיונן של הטענות מותנה היה בכך שאת הכספים גבו הנתבעות. אך משעה שאת תמורת מדי המים גבה צד שלישי, אין על הפרק לא אגרה ולא מס, לא היטל ולא חיוב דומה אחר. על פי הגדרות היסוד, אין לדבר על אגרות וכדומה אלא שעה שעל הפרק סכומים שנגבו על ידי הרשות. אלמלא מדובר היה בכספי ציבור, יתכן שאף ראוי היה שייזהר בית-המשפט מדיון בטענה זו.

(2) אשר להשלכות המשפטיות של דרישת הנתבעות כלפי התובעת, כי תרכוש מדי מים מחברת דליה ארד בע"מ, דרישה שאף היוותה תנאי לקבלת טופס אישור איכלוס. ראשית, יצויין, שאין מקום לדבר על השבה. מושג ההשבה מוגדר משפטית כלפי מי שגבה סכום כסף. מי שלא גבה - אין בהקשרו כלל מקום לדיון בטענת השבה. שנית, דרישת הנתבעות לתשלום סכום כסף לצד שלישי איננה אלא החלטה מינהלית והחלטה מינהלית נבחנת על פי מבחני סבירות. אלו שאלות שאף אינן בסמכותו העניינית של בית-המשפט הדן בעילות אזרחיות, אלא של בתי המשפט הדנים בעניינים מינהליים. ושלישית, אוסיף במאמר מוסגר בלבד, ובשים לב לכך שעילות מינהליות אינן כלל בסמכותו של בית משפט זה, כי ספק רב מאוד בעיני אם לוקה דרישת הנתבעות להתקנת מדי מים מדגם מסויים - שיירכשו מצד שלישי במימון החברה הקבלנית - בחוסר סבירות. מדרך העולם מחוייבות חברות קבלניות, ולא רק הן, בעמידה בדרישות תכנוניות וביצועיות רבות בתחומים לאין מספר, ולכך משמעות כלכלית ברורה שביטויה בצורך לממן רכישת מוצרים ושירותים מצד שלישי. ספק רב מה בלתי סביר בכך, אם בכלל. היות שהרשות ממילא אינה גובה את הכספים לעצמה אף קטן משמעותית החשש שמא שיקול כלכלי שמקורו ברשות, היינו שיקול זר כלשהו, עומד בבסיס דרישת והחלטת הרשות.

(3) כאמור בפתיח לפסקאות אלה שעניינן במדי המים, אתייחס לאגרת מדי המים שגבו הנתבעות, רק אגבית, וזאת בהיעדר טיעון מתאים לעניין זה מצד התובעת, ולמעשה גם מכיוון ההגנה. הבסיס לחישוב סכומים המגיעים לנתבעות כאגרת מד מים, מצוי בסעיף 5 לתוספת לחוק העזר (שצוטט לעיל): המחיר שנקבע על פי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים התשי"ח-1958, בתוספת 15%. מטבע הדברים, ציפה בנקודה זו בית-המשפט לטענות מצד התובעת לכך שאין בידה תחשיב המלמד כי חושבה האגרה על יסוד הוראת סעיף 5 הנ"ל. ברם, וכנראה עקב שגגה שנפלה תחת ידה, מתעלמת התובעת לחלוטין מסעיף 5 של התוספת לחוק העזר ומחוק הפיקוח הנ"ל, שאמור היה להוות את הבסיס לחישוב גובה אגרת מדי המים. חוק הפיקוח כלל לא נזכר. נוכח זאת, לא מצא בית-המשפט לנכון לעורר טענה זו מיוזמתו. ועם זאת, אציין, גם אם במאמר מוסגר, שגם חישוב אגרה זו על ידי הנתבעות, תמוה. ביקש בית-המשפט לבדוק בדין, ולא מצא כלל בחוק הפיקוח האמור או בתקנות שנתקנו מכוחו, כל קביעה ביחס למחיר לצרכן של מד המים. נוכח זאת, תמוהה הדרך בה חושבה אגרת מד המים. ואם, כאמור, אמנע מהסקת מסקנות ממצב דברים זה, אעשה כן אך מן הטעם שהתובעת נמנעה מלטעון בכיוון זה (ומכל מקום, בגין אגרת התקנת מדי מים, ייתכן שגבו הנתבעות פחות מכפי שיכלו על פי התקנות).

לסיכומה של נקודה זו - טענות התובעת לעניין זה - נדחות.

ו. טענות רבות בפי ההגנה, ולא אסתיר כי נפעמתי הכיצד ניתן להעלות על הכתב טענות כה רבות שאין באף אחת מהן, ולו גם מקצת ממש.

(1) מסעיף 153 ואילך לסיכומי ההגנה, מפרט ב"כ הנתבעות את מעלותיהם הרבות של מדי המים הממוחשבים, ועוד מוסיף הוא כי על הפרק מדי מים ממוחשבים שנבחרו על ידי עיריית בית שמש, בעקבות מכרז ובאישורו של שר הפנים [ראה, למשל, סעיף 155 לסיכומי הנתבעות]. ברם, אין בכך ולא כלום. אין לבית-המשפט כל עניין בשיקולי עיריית בית שמש בבחירת דגם מדי-המים, ועוד פחות מזה יש לבית-המשפט עניין בשאלה אילו מדי מים אושרו על ידי שר הפנים.

(2) טענה מרכזית בפי ב"כ הנתבעות הינה, כי בוצע התשלום על ידי התובעת בהסכמתה, ועל הפרק הסכמה שניתן לייחס לה תוקף חוזי מחייב. לטענה זו ביטוי גם ביחס לחיובים ולסכומים אחרים הנדונים בפסק דין זה, ומטעם זה בחרתי לייחד לטענה זו פסקה נפרדת. אתייחס לכך באותו שלב, ואסתפק עתה בציון מסקנתי לפיה גם טענה זו, עתידה היא להידחות.

(3) בשלהי סיכומיה בנקודה זו, ביקשה ההגנה לטעון גם לשיהוי בהעלאת טענתה זו של התובעת. טענה זו, שלא בא זכרה כלל בכתב ההגנה, אין בה בנסיבות העניין ולא כלום. תחילה אציין, שעל הפרק תביעה שהוגשה בראשית שנת 2000 והמתייחסת, בין היתר, גם לתשלומים שבוצעו בסוף שנת 1996, היינו אך מעט יותר משלוש שנים קודם הגשת התביעה. אך מעבר לכך, לטענת הגנה בדבר שיהוי יש מקום רק בנסיבות מיוחדות, כגון עיכוב בלתי מוצדק בהגשת תביעה שהביא, או לפחות איפשר, מצב בו תשנה הנתבעת את מצבה לרעה בהניחה, בתום לב, שלא תיתבע [ראה, למשל, ע"א 2962/97 ועד אמנים חברים ביפו העתיקה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב יפו, פ"ד נב(2), 362, מעמ' 372]. וכי מי מבין הנתבעות שינתה את מצבה לרעה על יסוד אמונה בתום לב שלא תיתבע?! המדובר, אפוא, בטענת סרק ודינה להידחות.

ז. לסיכומה של נקודה זו. ניכרו דברי אמת מפי ב"כ הנתבעות בסעיף האחרון שבמסגרת הפסקה האחרונה לסיכומיו, בפרק שדן במדי המים, שעה שביקש לטעון כי:

"נראה, כי בבחינת שיקולי התועלת שתצמח מהשבת הסכומים המבוקשים לתובעת לבין הנזק שייגרם לנתבעות באם ייפסק כך, גדול הנזק שעל הרשות לאין שיעור" [סעיף 167 לסיכומי ההגנה].

על פי הלך רוח זה, יכולות רשויות המדינה לגבות מאזרחיה כל סכום שיעלה על דעתן, בכל מועד שייראה להן, שהרי ללא ספק עולים הדברים בקנה אחד עם "שיקולי התועלת" של הרשות (ואגב, מובטחני שנכון הדבר לגבי כל רשות, כמובן, מנקודת מבטה של הרשות...). ברור, על פני פניהם של הדברים, שלטענות הגנה מסוג זה אין כל מקום, ודומני שראוי היה שלא תיטענה כלל. שיקול זה, הוא שעמד, ככל הנראה, בבסיס עמדתה של ההגנה, ואם כך, דומני, מוטב היה להגנה להימנע מלכתחילה מיתר טענות הסרק בהן ביקשה היא לנסות להיתלות.

12. "זכויות מים"

א. על בסיס תצהיר מנהל התובעת, שלא נסתר, חוייבה, בין היתר, התובעת בתשלומים הבאים:

לבניינים מסוג C -

סך של 6,704.10 ש"ח - ביום 9.12.96 (הגדרת החיוב: "בנוסף... לכל 1000 מ"ק צריכה") [נספח ד'4(1)].

סך של 6,704.10 ש"ח - ביום 9.12.96 (הגדרת החיוב: "בנוסף... לכל 1000 מ"ק צריכה") [נספח ד'4(2)].

סך של 6,704.10 ש"ח - ביום 9.12.96 (הגדרת החיוב: "בנוסף... לכל 1000 מ"ק צריכה") [נספח ד'4(3)].

לבניינים מסוג E -

סך של 13,161.10 ש"ח - ביום 26.8.96 (הגדרת החיוב: "בנוסף... לכל 1000 מ"ק צריכה") [נספח ה'3(1)].

סך של 13,161.10 ש"ח - ביום 26.8.96 (הגדרת החיוב: "בנוסף... לכל 1000 מ"ק צריכה") [נספח ה'3(2)].

סך של 13,199.10 ש"ח - ביום 25.9.96 (הגדרת החיוב: "בנוסף... לכל 1000 מ"ק צריכה") [נספח ה'3(3)].

סך של 13,199.10 ש"ח - ביום 25.9.96 (הגדרת החיוב: "בנוסף... לכל 1000 מ"ק צריכה") [נספח ה'3(4)].

בסה"כ חוייבה התובעת בגין זכויות מים - בסך של 72,832 ש"ח.

ב. בסעיף 34 לכתב ההגנה ביקשו הנתבעות לנמק את זכותן לסכומים אלה בטענה כי:

"עיריית בית שמש מוסמכת ואף חייבת לגבות מן היזם או מן הקבלן המפתח תשלום חד פעמי בגין זכויות מים, התשלום מחושב על פי הנחיות משרד הפנים, אשר ניתנו בכפוף לתעריפים המוכתבים לרשויות המקומיות על ידי חברת "מקורות". גובה התשלום נקבע על ידי חברת "מקורות" ולא על ידי הרשויות המקומיות".

ג. במהלך ההליך המשפטי, שינתה ההגנה מטעמה וביקשה להסתמך על סעיף 4(ד) לחוק העזר לבית שמש (אספקת מים), תשכ"ט-1969, הקובע כדלקמן:

"בעל נכס שבו קיימת כבר רשת פרטית, או בעל נכס המבקש לחבר רשת פרטית למפעל המים, אשר צרך או מבקש לצרוך מים למעלה מכמות פטורה מתוספת אגרה או למעלה מכמות מקסימלית, ישלם תוספת אגרה חד פעמית לכל מ"ק מים שבו עלתה התצרוכת בפועל או התצרוכת המבוקשת בשנה פלונית על הכמות הפטורה מתוספת אגרה או על הכמות המקסימלית, הכל לפי העניין, בשיעור שנקבע בתוספת;...".

מכל סיבה שניתן להעלותה על הדעת, אין כל יסוד בדין לחיוב זה.

(1) תחילה, אזכיר, שבהיעדר התייחסות לטענה זו בכתב ההגנה, יתכן שראוי היה שידחה אותה בית-המשפט מטעם זה בלבד. ואולם, אפילו אהיה נכון להעלים עין ממצב דברים זה, לא יהא בכך כדי לשנות.

(2) הסעיף האמור מתייחס לשתי חלופות אפשריות: האחת, עניינה בבעל נכס "אשר צרך...", והשניה בבעל נכס ה"מבקש לצרוך מים...". דא עקא, אין על הפרק "בעל נכס", בין מן הסוג הראשון, ובין מן הסוג השני. בעל נכס "אשר צרך", אין בפנינו, שהרי המדובר בחברה קבלנית ובבניינים שמצויים היו בבנייה ולבטח לא גר בהם אדם שצרך מים כלשהם. אף בעל נכס "המבקש לצרוך מים" אין, ודי אם אציין שגם הנתבעות לא השכילו להצביע על כל בקשה מטעם התובעת לצרוך מים.

(3) גזבר עיריית בית שמש ביקש להסביר ש"זכויות מים בעיקרון הן תשלום עבור ההון שהשקיעה מקורות בהנחת הצנרת עד לראש הישוב..." [עמ' 32 שורה 11 לפרוטוקול], ובהמשך כי: "הצריכה הולכת גלובאלית, 360 קוב למשפחה, עלות של בערך כ- 1000 ש"ח למשפחה" [שם, שורה 18]. אך ברור, שההקשר הרלוונטי הכללי מתייחס לצריכת מים, ומשעה שברור שהתובעת כחברה הקבלנית אינה בחזקת צרכן מים, "זכויות המים" אינן לעניין.

אין, אפוא, בחוק העזר כדי להוות בסיס למעשי הנתבעות.

ד. עוד ביקשה ההגנה להסתמך על אישור והנחיות שר הפנים [ראה, בין היתר, סעיפים 15, 16 לתצהיר הגזבר ברדוגו]. מטעמים רבים גם בכך לא מצאתי דבר. זאת, החל בטעם העקרוני לפיו אין לשר הפנים או למנכ"ל משרד הפנים כל סמכות לעניין שעל הפרק, וכלה בעובדות רלוונטיות נוספות, אותן השכילה התובעת לפרט בסעיף 48 לסיכומיה, כגון העובדה שההנחיות שהוצגו לבית-המשפט נושאות תאריך המאוחר בכ- 3 שנים למועד בו בוצעו החיובים שעל הפרק. מטעמים אלה, כל אחד בנפרד, וכולם גם יחד, נדחית הטענה.

ה. להגנה טענות רבות, שביסוד כולן מערכת היחסים בין הנתבעת 1 לבין חברת מקורות, אשר ממנה רוכשת עיריית בית שמש את המים המשווקים לצרכנים. בנקודה זאת, קובע אני, כלל ועיקר, שאין לבית-המשפט כל עניין במערכת היחסים בין עיריית בית שמש לבין חברת מקורות. הנני ער לכך שטענה זו מתפצלת אף לטענות משנה לא מעטות, שביקשו ללמד את בית-המשפט מדוע יש, מטעמים כאלה ואחרים, במערכת היחסים בין שתי הנ"ל כדי להצדיק הטלת חיוב ב"זכויות מים" על התובעת. נוכח כל האמור לעיל, לא מצאתי לנכון אף להתייחס לטענות אלה, שלתפיסתי, אינן לעניין ואף אינן ממין העניין. נכון אני לקבוע, שאף אם מסתבר היה, שמטעמים שונים מצאה עצמה עיריית בית שמש ב"הפסד" בכל הקשור לרכישת המים ממקורות ולשיווקם בהמשך - אפילו בכך לא היה כדי לשנות. בהיעדר בסיס משפטי, מנועה עיריית בית שמש מלחייב את התובעת בחיובים כלשהם בגין "זכויות מים".

ו. שמתי לבי לטענות נוספות שמצאו את מקומן בסיכומי ההגנה, ואתייחס אליהן בקיצור נמרץ. ער אני לטענת ב"כ הנתבעות בסעיף 80 לסיכומיו, לפיה ניתן לראות בסעיף 34 לחוק המים משום בסיס לחיוב שעל הפרק. בנסיבות העניין, אמנע אף מציטוט סעיף זה ואסתפק בדחיית הטענה; כך גם מצב הדברים ביחס לסעיף 102 לחוק המים, אשר גם אותו מצאה לנכון ההגנה להזכיר בסיכומיה [סעיף 87].

ז. בנקודה זו שאל עצמו בית-המשפט מה, לפחות לדעת הנתבעות, בסיס החיוב ב"זכויות מים": הרי, אין זו אגרה, אין זה היטל, ואף לא מחיר. לא בכדי אין לשאלה זו תשובה. כל אחת מהאפשרויות מחייבת הצבעה על סוג כזה או אחר של תמורה שניתנת בעד התשלום, בין אם כתמורה שוות ערך לתשלום (מחיר), בין אם תמורה עתידית (היטל) ובין אם תמורה קונקרטית אחרת ששווייה, אולי, אינו אקוויוולנטי לתשלום. ברם, לא ברור מה טיבה של התמורה שקיבלה התובעת בעד הסכומים ששילמה כ"זכויות מים", אם בכלל. חיוב זה, דומני, חסר בסיס הוא אף יותר מכל חיוב אחר שנדון בתיק זה. אין לומר שההצדקה לחיוב זה מונחת על כרעי התרנגולת, אפילו לא זה. חיוב התובעת על ידי הנתבעות בגין "זכויות מים" מופרך על פני פניו.

ח. לסיכומה של נקודה זו. תקפים לעניין זה דברי בית-משפט השלום ברמלה, שאמר בסוגייה דומה, את דברו כדלקמן:

"חיוב זה מטיל חובת תשלום אגרה 'לכל יחידת דיור... ובנוסף לזה, לכל 1,000 מ"ק צריכה שנתית או חלק מהם באופן יחסי... הנתבעות הסבירו כי המדובר בתשלום עבור 'זכויות מים'... חיוב זה, וההסברים שניתנו בגינו על ידי הנתבעים, מעלה תמיהות..." [ת"א (שלום רמלה) 5819/94, משולם לוינשטיין הנדסה וקבלנות בע"מ נ' עיריית גבעתיים ואח', פסקה 8 בעמ' 37].

ההגנה מבקשת לסיים את סיכומיה לראש פרק זה, בפסקה מודגשת המלמדת על הטעם האמיתי לעמדתה:

"ודוק: אי רכישת זכויות מים עבור רמת בית שמש תגרום הוצאה ניכרת לעיריה ולקופה הציבורית, וזו תושת על תושבי בית שמש הותיקה, אשר למעשה, יסבסדו את תושבי רמת בית שמש, אשר ישתמשו במים, ולא ישלמו עבורם!!!" [סעיף 104 לסיכומי ההגנה].

גם בעניין זה ניכרו דברי אמת בפי ב"כ הנתבעות, כשביקש להצדיק את החיוב בזכויות מים בטענה כי: "הבסיס הוא חובת שיפוי כללית, החזר ההוצאות שהוציאה העיריה בגין תשלומים ששילמה עבור זכויות מים" [עמ' 48 שורות 9-10 לפרוטוקול]. ברור שאין לטענה זו כל מקום. אין לי אלא לאמץ את דבריו המעט סרקסטיים של ב"כ התובעת בסיכומיו, שעה שבחר לנסח את דבריו כי דומה אגרה זו ל"כתיבת 'נח' בשבע שגיאות, ואין לך פגם היכול ליפול בדרישת תשלום של רשות שלטונית שלא נפל בה" [סעיף 38 לסיכומי התביעה].

על הנתבעת 1 להשיב את כל הסכומים שגבתה בגין "זכויות מים".

13. עלות עגלות/מכולות האשפה

א. כאמור בסעיף 21 לתצהיר מנהל התובעת, ובהסתמך על נספחים צ'1 עד צ'3 לתצהירו, חוייבה התובעת לשלם לעיריית בית שמש בגין רכישת עגלות ומכולות אשפה, את הסכומים הבאים:

סך של 9,240 ש"ח ביום 17.6.98 [נספח צ'2 לתצהיר מנהל התובעת].

סך של 12,320 ש"ח ביום 12.8.98 [נספח צ'3 לתצהיר מנהל התובעת; ער אני לכך שהמדובר בדרישת תשלום ולא בחשבונית משולמת, ואולם, מכל מקום, לא ביקשה ההגנה להכחיש את הסכומים המפורטים בסעיף זה].

ב. ההגנה [בסעיף 147 לסיכומיה] ביקשה להצדיק את החיוב הנדון באמור בסעיף 19 לחוק העזר לבית שמש (שמירת הסדר והנקיון), התשנ"ז-1997, הקובע כדלקמן:

"בעל נכס, למעט בעל מכלאה או מפעל, יתקין בנכסו כלי אשפה במספר, באופן ובמקומות שקבע המפקח ובהתאם להוראותיו, יתקנם או יחליפם באחרים ובהתאם לדרישת המפקח ובזמן שקבע, ויחזיקם במצב נקי".

ואולם, צודקת התובעת בסיכומיה, שכפוף סעיף זה לפקודת העיריות, הקובעת את העקרונות כדלקמן:

"255. נדרש אדם על ידי חוק עזר או על פי הוראותיו לבצע עבודה תוך זמן מסוים ולא ביצע או לא השלים את העבודה תוך אותו זמן להנחת דעתם של העירייה או של מי שהורשה על ידיה לאותו עניין, רשאית היא - בלי לפגוע בעונש האמור בסעיף 254 או בכל תרופה אחרת - לעשות זאת בעצמה או על ידי אחר ולגבות מאותו אדם את כל ההוצאות שהוציאה בשל כך.

256. העירייה לא תפעל כאמור בסעיף 255, אלא אם מסרה תחילה למי שחייב לבצע את העבודה לפי חוק עזר, הודעה על פי אותו חוק עזר, ואם אין בו הוראה בדבר הודעה כזאת - על פי סעיף זה, ובהודעה הוא נדרש לבצע אותה תוך הזמן המפורש בה ואזהרה שאם לא ימלא אחר הדרישה להנחת דעתם של העירייה או של מי שהורשה על ידיה לאותו עניין, תהא העירייה רשאית לעשות זאת על חשבונו, בלי לפגוע בכל עונש או תרופה אחרת".

היינו, כי סמכות הנתבעת 1 לחייב ברכישה או במימון של פחי אשפה, מותנית, בין היתר, במשלוח התראה כמפורט בסעיף 256 הנ"ל. ואכן, לוקח חוק העזר בחשבון את הוראת פקודת העיריות, וסעיף 52 שלו מפרט פרט היטב את המתכונת בה צריכה להישלח ההודעה, מה ייכתב בה, וכדומה. ואולם, משום מה, ביקשה ההגנה לשכוח ולהשכיח את הוראות סעיף 52 הנ"ל (מעט תמוה בעיניי כיצד ביקשה עיריית בית שמש לתקוע את יתדותיה בסעיף 19 לחוק העזר, ובמקביל לשכוח את הוראות סעיף 52 לאותו חוק עזר עצמו). בתי המשפט כבר אמרו על כך בעבר את דברם:

"על פי כל אחד מחוקי העזר, תנאי לעשיית הפעולה על ידי העירייה ולחיוב בהוצאות הוא מתן הודעה שתיתן למחזיק בנכס הזדמנות לעמוד בדרישותיה של העיריה. הסמכות לבצע את הפעולה ולחייב את האזרח בהוצאה, קיימת רק לאחר שהאזרח לא מילא אחר הדרישה" [ת"א (מחוזי תל אביב) 1690/01 משה רונן ואח' נ' מועצת עיריית בת ים ואח' (לא פורסם), פסקה 10].

ומסכם בית-המשפט את דבריו:

"לסיכומו של פן זה ייאמר, שאין כאן הקפדה על עניין פורמאלי, אלא מדובר ביכולתו של האזרח להתמודד עם דרישת תשלום שהרשות מנחיתה עליו" [שם, פסקה 12].

לעניין זה, אף אמר בית-המשפט העליון את דברו המפורש, אמנם בהקשר שעניינו סלילת מדרכות, אך ישימים הדברים גם לסוגייה שעל הפרק:

"נמצא שעד אשר העירייה תוכל לסלול... מדרכה על חשבון המשיבים ולהיפרע מהם, צריכה היא לא רק לדרוש מהם תחילה לבצע את הסלילה בעצמם, אלא גם להזהירם מפורשות שאם לא יעשו כן עד למועד שנקבע לכך... תבצע העירייה את עבודות הסלילה על חשבונם. אין טענה מפי העירייה שהיא דרשה מן המשיבים... אי פעם לעשות את עבודות הריצוף של המדרכה ליד אדמתם בעצמם: מחדל זה דיו לסכל את תביעת העירייה" [ע"א 26/72 עיריית הרצליה נ' שטקין ואח', פ"ד כז(1) 267, בעמ' 271].

אין כלל בפי ההגנה טענה כי דרישה כאמור - אי פעם נשלחה. נהפוך הוא, גם מגרסת ההגנה עולה, שלשיטתה אין המדובר אלא במדיניות, ולגרסתה היא "סוף מעשה במחשבה תחילה": "המדיניות של האגף של העירייה היא לרכוש כלי עצירה אחידים שתואמים את הרכבים והמשאיות שלנו" [עמ' 24 שורות 6-7 לפרוטוקול]. ואכן, מלכתחילה פנתה העירייה לחיפוש ספק: "... פנינו למספר זכיינים - אלון מתכת, זיטמן..." [עמ' 22 שורה 4 לפרוטוקול]. "הרכישה המרוכזת" היוותה יסוד בתפיסת העירייה [ראה, בין היתר, שם, בשורות 4 וכן 19 לפרוטוקול]. הגזבר אריה ברדוגו, בהגינותו, אף אישר מפורשות, ביחס לפחי הזבל, כי: "... החלטנו ברמת בית שמש לקנות את המכולות במרוכז" [עמ' 32 שורה 24 לפרוטוקול]. נמצא אפוא, שמלכתחילה סברה הנתבעת 1, מטעמים שפורטו, בין היתר, בתצהיר טמסוט, מנהל אגף התברואה, ובהמשך, בסיכומי ההגנה, שמוטב שעיריית בית שמש תרכוש בעצמה את פחי האשפה. זאת, משיקולי מדיניות, אחידות בפחי האשפה ועוד. בהמשך לכך סברה העירייה שתוכל בנקל לחייב את התובעת, כמו גם קבלנים רבים נוספים. לא זו בלבד, אפוא, שלא התבצעה הרכישה לאחר אי-נכונות של התובעת לרכוש את המכולות בעצמה, אלא שגישתה היסודית של הנתבעת 1 לא הניחה כלל כי אפשרות זו קיימת. קונספציה זו מנוגדת חזיתית להוראות פקודת העיריות.

ג. מטעמים נוספים, ברי שאין לחיוב זה כל בסיס ראוי.

(1) אפילו תאמר שזכאית הנתבעת 1 להשבת סכומים שהוציאה לרכישת פחי האשפה, עדיין, מובן, שעליה היה הנטל להוכיח כמה שילמה בעד פחי האשפה שעל הפרק. אין בפני בית-המשפט כל ראיה שתפרט כמה פחי אשפה נרכשו על ידי הנתבעת 1 ביחס לבניינים שבנתה התובעת ותמורת אילו סכומים.

(2) לא זו אף זו. ביקשה הנתבעת 1 להטיל על הקבלנים גם לחלוק עימה את הוצאות התחזוקה של פחי האשפה: "... העירייה הוציאה הוצאות רציניות, היות שהקבלנים נשארו עוד במתחם. כולם שילמו את התוספת על התחזוקה..." [העד טמסוט, עמ' 23 שורות 16-17 לפרוטוקול]. ללמדך, שבחרה עיריית בית שמש להטיל על התובעת, כנראה כמו גם על קבלנים נוספים, גם חלק מההוצאות שהיו כרוכות בהחזקת פחי האשפה. מעבר לצורך אציין, שקריטריונים לחיוב זה לא הובאו בפני בית-המשפט. במאמר מוסגר אוסיף, שמדיניות עיריית בית שמש, ככל שניתן לכנותה מדיניות, תמוהה ביותר שהרי הוסיף ואישר העד טמסוט שלקבלנים שעמדו על כך התאפשר לרכוש את פחי האשפה בעצמם [עמ' 24 שורה 3 לפרוטוקול], ומכאן שייתכן, ולמעשה סיבסדו הקבלנים שחוייבו ברכישת פחי האשפה, את תחזוקת פחי האשפה ביתר חלקי בית שמש ואף את תחזוקת פחי האשפה שקבלנים אחרים, שעמדו על כך, רכשו בעצמם (- וזו מדיניות מתוכננת ראויה של מוסד מכובד כגון הנתבעת 1?!).

ד. לסיכומה של פסקה זו אציין, שתצהירו של מנהל האגף, טמסוט, אומר הכל: מתוארת בו באריכות התרחבותה המבורכת של העיר, שיקולי מדיניות ברכישת פחי זבל ועוד כהנה וכהנה. דבריו, מן הסתם, נכונים, אך גם בלתי רלוונטיים. לא היה בדבריו כדי להניח בסיס משפטי כלשהו לדרישת התשלום בגין פחי הזבל.

על הנתבעות להשיב לתובעת את הסך של 21,560 ש"ח שגבתה שלא כדין בגין מכולות/עגלות אשפה.

14. השבת אגרת בניה ששולמה ביתר

לדברי מנהל התובעת בסעיפים 12-16 לתצהירו, שולמה על ידי התובעת לנתבעת 2 אגרת בניה ביתר. הטעות נתבררה, ואולם באיחור. כמפורט בסעיפים 95-97 לסיכומי התביעה, הושבו לתובעת, בין לבין, כל הסכומים המגיעים לה, וכל שנותר על הפרק מתייחס לריבית בגין האיחור בהשבת הכספים [ראה סעיף 97 לסיכומי התביעה]. אשר לסכום - עומד הסכום המגיע, על פי סעיף 103 לסיכומי התביעה, על הסך של 15,471 ש"ח. ההגנה בסיכומיה לא ביקשה לחלוק על כך, ומכאן קצרה הדרך למסקנה שדין טענת התובעת בכל הקשור להפרשי הריבית המגיעים לה בגין האיחור בהשבת אגרת בנייה ששולמה ביתר - להתקבל.

15. טענת ההגנה בדבר הסכמת התובעת

א. בפי הנתבעות טענה מרכזית, והיא, כי נתנה התובעת את הסכמתה לתשלום הסכומים בהם חוייבה, בנסיבות בהן מנועה היא עתה לתבוע את השבתם. לטענה זו ממד כללי ולפיו מנועה התובעת מכל טענותיה בשל כך שהסכימה היא לשלם את הסכומים ששילמה, וממד ספציפי המתייחס באופן מיוחד לאגרות שעניינן במד המים ובחיבורו ולעניין מכולות האשפה [ראה סעיף 107 לסיכומי ההגנה].

ממספר טעמים, לא ראיתי לנכון לקבל טענה זו.

ב. תחילה אציין, שראוי היה לטענה זו שתכלול פירוט ראוי של הנסיבות בהן הסכימה התובעת, לטענת הנתבעות, לשלם את ששילמה. אין, למעשה, בפני בית-המשפט התייחסות ראויה לנסיבות בהן ניתנה, לדעת הנתבעות, הסכמת התובעת. בשלב מסויים אף שאל עצמו בית-המשפט האם לא משתמע מגרסת הנתבעות שעמדתן הינה כי מעצם התשלום ניתן ללמוד על כך שהתבצע תשלום זה בהסכמה.

ג. מעמדת ההגנה משתמע, שרואה היא בסיור קבלנים שהתבצע, בהנחה שהתבצע במועד מסויים סיור שכזה, את המסגרת להסכמה לתשלום הסכומים ששולמו. אפילו בהנחה שאכן היו בפני בית-המשפט ראיות מוצקות לביצועו של סיור קבלנים כאמור, לא היה מקום להכיר בעצם העובדה שהשתתפה התובעת בסיור שכזה, אפילו פורטו בפניה באותו סיור החיובים השונים, משום הסכמה לתשלומם. קל וחומר, שעה שאין בפני בית-המשפט תשובות לשאלות, היכן ומתי התבצע סיור קבלנים שכזה, מי נכח בו ומי לא, ומה נאמר בו. יודגש, שאין בפני בית-המשפט כל פרוטוקול המלמד מה הוצג לקבלנים באותו סיור ולא התייצב בפני בית-המשפט אף עד שהצהיר כי הוא זה שארגן את סיור הקבלנים, או לפחות נכח בו, מה נאמר בסיור שכזה, האם התובעת הוזמנה לסיור, ואם נכחה בו. קיצורו של עניין, ברור שלא ניתן לתלות בסיור קבלנים שכזה, אפילו נערך, כמלמד על הסכמה תקפה לתשלום הסכומים השונים.

ד. הסכם בכתב, ללא ספק, לא נערך.

ה. בין הצדדים ניטש ויכוח סביב שני מושגים משפטיים: מושג ה"מחאה", שבמרכזו טענת התובעת כי שילמה היא את ששילמה תחת מחאה, ומושג ה"אילוץ" - שהקשרו דומה. בנסיבות העניין, נכון אני לאמץ את עמדת התובעת לפיה ניתן לראות את התשלומים שביצעה כתשלומים שבוצעו תחת מחאה ותחת השפעתו של אילוץ, שממנו לא יוכל בית-המשפט להתעלם.

ו. אשר לנסיבות העניין, יצויין בנקודה זאת נספח ס' לתצהיר מנהל התובעת, המפרט את התנאים לקבלת טופס אישור איכלוס (המכונה: "טופס 4"). די בעיון קל בטופס זה כדי ללמוד על כך שהתשלומים הרלוונטיים היוו תנאי לקבלתו. אף מקבל אני את דברי ב"כ התובעת בסעיפים 19-23 לתצהירו של מר גונצ'רובסקי ולפיהם גם בפועל הותנתה קבלת הטופס בתשלומים. עוד אוסיף, שסביר ביותר בעיניי שעד לאותו מועד כבר נמכרו הדירות בבניינים שעל הפרק, או לפחות חלקן, והיתה התובעת מחוייבת בחוזים כלפי רוכשי הדירות. ממילא קצרה הדרך למסקנה שלא יכלה התובעת להרשות לעצמה לאבד זמן בויכוחים עם הנתבעות (אף ספק בעיניי מה היו ויכוחים אלה מועילים לתובעת), ותחת זאת החליטה לשלם גם אם לא הסכימה היא לדרישת הנתבעות.

ז. מעבר לכך, הרי שגם פסיקת בתי המשפט נתנה ביטוי לחוסר האיזון המאפיין את מערכת היחסים בין הרשות לבין הפרט, בנסיבות מן הסוג הנדון. הפסיקה מתאפיינת בדחייה גורפת של טענות הגנה שביקשו לכפור בתוקפה של מחאה של הפרט ששילם, או בכך ששילם אותו פרט בנסיבות שניתן להגדירן כ"אילוץ". פסק הדין המנחה שניתן לפני קרוב ליובל שנים, הינו ע"א 412/54 עיריית תל אביב יפו נ' חברת ארמון אהרונוביץ 3 בע"מ, פ"ד י', 1835, בעמ' 1837, בו נאמר כדלקמן:

"תחומי האילוץ לא נקבעו מעולם, אך בדרך כלל אפשר לומר, כי אילוץ פירושו שימוש בלתי חוקי - או איום בלתי חוקי להשתמש - בכוח הניתן לו לאדם, כלפי גופו, או כלפי נכסיו או זכויותיו החוקיות של חברו, שעה שזה אין לו מוצא בלתי אם למלא את הדרישה אשר הוא נדרש למלאה... אך... כאשר אדם פורע בידיעת כל העובדות, סכום כסף אשר מן הדין אינו חייב לפרעון, ובנסיבות חמורות כי הוא מבקש לחתום את הפרשה, הריהו כמנדב ואין הוא זכאי להשבה...".

הבסיס לכך בהיעדר האיזון המובנה במערכת היחסים בין הרשות לבין האזרח, היעדר איזון החותר, בנסיבות מסוגים רבים, תחת יכולתה של הרשות לטעון להסכמה מצד האזרח:

"דרישת תשלום בנסיבות אלה צבועה בגוון של רשמיות מדומה, Colore officii, והיא נחשבת לאחד מסוגי האילוץ. הטעם לדעה זו היה כפול: ראשית, לא הרי פקיד הציבור כהרי האזרח הנזקק לו. אין שניהם עומדים על דרגה שווה: האחד הוא בעל הכוח והמרות ולאחד אין ברירה בלתי אם להשכים לפתחו של האחר ולקיים את מצוותו. שנית, מן הדין שפקיד ציבור ינהג כשורה עם האזרחים הפונים אליו, ומשנה זהירות מוטל עליו לגבות רק את המיסים המגיעים כחוק. מטעמים אלה ראוי הוא פקיד הציבור שעבר על המותר, וגבה מס שאינו מגיע לציבור, שיחזיר, ואפילו מכיסו הוא, את אשר קיבל ללא חוק" [שם, בעמ' 1838].

עקרונות אלה קיבלו ביטוי גם בשנים מאוחרות בהרבה:

"ככל שמדובר בתשלום לרשות, ניתן להבחין בין שתי קבוצות של מקרים. המקרה הראשון הוא תשלום שנעשה, כאשר הרשות התנתה עשיית פעולה מסויימת שהתבקשה על ידי האזרח, בתשלום שלא היתה זכאית לגבותו כתנאי לביצועה. כאן בדרך כלל, יראו את התשלום כתשלום שנעשה תחת אילוץ..." [רע"א 2911/95 יוסף אברהם, עו"ד נ' עיריית רמת גן, פ"ד נג(1) 218, בעמ' 233].

ח. הפסיקה מבחינה, אמנם, בין נסיבות מן הסוג הנ"ל לבין נסיבות בהן שולם סכום במסגרת של פשרה, או אז אין המשלם זכאי להשבה. ברור על פני הדברים שלא ניתן לראות בנסיבות בהן שילמה התובעת את ששילמה, משום תשלום במסגרת של פשרה. תשלום אגב פשרה מתאפיין בכך, שקודם התשלום מתנהל משא ומתן ומטבע הדברים, וזהו העיקר, מתאפיין התשלום שמשולם לבסוף בכך שנמוך הוא מהסכום המקורי שנדרש. כך אופייה של פשרה. בנדון דידן, אין כלל ראיות למו"מ לפשרה ושילמה התובעת את מלוא הסכומים שנדרשו ממנה בשל רצונה לאכלס בלא עיכובים מיותרים את הבניינים שבנתה.

לסיכומה של נקודה זו. על ההגנה שביקשה לטעון להסכמה, היה לעבור מספר משוכות, החל בהוכחת ההסכמה במישור העובדתי וכלה בקריטריונים המשפטיים שראשיתם בדיני החוזים, המשכם בדרישות הספציפיות הנוגעות לעיריות וסיומן בעיקרון הכללי של "דואליות נורמטיבית" [עיין פסקה 7 לעיל]. חוששני שכשלו הנתבעות במבחנים אלה, כולם. הסכמה מחייבת מצד התובעת לא ניתנה מעולם, והנתבעות לא עמדו באף לא אחת מדרישות הדואליות המפורטת בספרות המשפטית והפסיקה - בין דרישותיו של המשפט האזרחי, ובין אלה שמקורן בדיני המנהל הציבורי. אין, אפוא, על הפרק אלא טענת סרק שדינה להידחות.

16. טענת "הגלגול"

טענה נוספת שבפי הנתבעת הינה, שהתובעת "גלגלה" את הסכומים ששילמה, על רוכשי הדירות.

מן הטעמים הבאים, נדחית הטענה.

א. לא הובאה לכך כל ראיה.

ב. קונספטואלית סביר ביותר שנמכרו הדירות בתנאי השוק, וממילא מכרה התובעת את הדירות בסכומים המירביים שיכלה לקבל, בלא קשר להוצאותיה. הנסיון ליצור זיקה בין הוצאותיה הרבות של התובעת, וכחברה קבלנית לבטח ניתן לאבחן אלפי סעיפי הוצאה, לבין הסכום שגבתה מרוכשי הדירות, הינו נסיון מלאכותי שאין לו קיום. לא בכדי אף נתנה הספרות המשפטית ופסיקת בתי המשפט ביטוי מספר פעמים לתפיסה לפיה עומדת טענה מן הסוג האמור על כרעי תרנגולת:

"פרופ' פרידמן דוגל בביטולה של הגנת הגלגול, שלדבריו, חולפת מן העולם. הגנת ה- Passing on מהווה, לדעתו, "מלחמת מאסף של הגישה הישנה"... בדיעה דומה מחזיק פרופ' חנוך דגן המצביע על כך שהקשיים בגלגול המס על הקונים הם מרובים ומשמעותיים ובכל מקרה סובל משלם המס נזק, גם אם הוא מגלגל את המס על הקונים.

...

העולה מן האמור הוא כי בפסיקה המחוזית ובספרות קיימת עמדה שאינה רואה בעין יפה את עצם קיומה של הגנת הגלגול כנגד השבת מה ששולם בטעות ויש מי שדוגל בביטולה של הגנה זו ובהשבת המס ששולם בטעות, למשלם, גם כאשר המשלם גלגל את המס על הצרכן.

...

אף אני סבורה, כי הגנת הגלגול מעוררת קשיים של ממש, הן במישור הכלכלי, הן במישור המשפטי והן במישור הערכי...." [דברי כב' השופטת שטרסברג-כהן בע"א 292/68 יעקב יפת ושות' בע"מ נ' הרולד איסטווד ואח', פ"ד כג(1) 604; וכן ראה ע"א 193/72 סוכנות לאומנים בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד כז(1), 267].

17. לסיכומה של פרשה

א. מכבד בית-המשפט עד מאוד את פרנסי העיר, ואין ספק שכל שביקשו לעשות נועד, לפחות להבנתם, אך ורק לטובת בית שמש, שעברה תהליך מואץ של פיתוח בשנים הרלוונטיות. לא מעט מבין סעיפי התצהירים שמקורם בבעלי תפקידים בכירים בעיריית בית שמש מרחיבים ומפרטים עובדה זאת, ולכך ביטוי ניכר גם בסיכומים. לפרנסי העיר לבטח גם זכויות רבות בתנופת הפיתוח של העיר. ואולם, דווקא עובדה זאת - היא הנותנת. ראויה עיר כמו בית שמש, שמיום ליום הופכת לעיר ואם שראוי להתכבד בה במדינת ישראל, שתנהל את מערכת היחסים הכספית שבינה לבין הציבור תוך הקפדה מירבית על סדרי המינהל התקין ועל הוראות החוק. לצערי כי רב, לא כך היה המצב, לפחות בתקופה הרלוונטית לפרשה זו.

ב. לא בלב קל נכתבים הדברים, בפרט עקב הערכתו הרבה של בית-המשפט לפרנסי העיר. ברם, תמונת המצב שנגלתה לעיני בית-המשפט, אם לנקוט לשון המעטה, אינה מן המשופרות. מה גם, שאין על הפרק רק טעות אקראית של נושא משרה כזה או אחר. אינדיקטור מרכזי לכך טמון בעובדה שמקור הבעיה אצל הנתבעות אינו באגף מסויים אחד. לבעיות שנגלו לעיני בית-המשפט ביטוי באגפים שונים של הנתבעות. ביטוי אחד לכך היה באגף שהיה אחראי על חיובים בלתי מבוססים בקשר לחיבור הבניינים שבנתה התובעת לרשת המים - בולט מאוד, למשל, האופן בו חוייבה התובעת באגרת חיבור לרשת המים, שעה שעבודת החיבור, רובה ככולה, לא התבצעה כלל על ידי מי מבין הנתבעות; ובולט, אולי אף יותר, חיובה בגין "זכויות מים" - חיוב מצוץ מן האצבע החסר כל בסיס בחוק, בהקשרה של התובעת, שלא היתה מעולם צרכן מים, אלא החברה הקבלנית שבנתה את הבניינים. ביטוי שני למצב זה ניתן באגף לשיפור פני העיר, שבתוקף אחריותו לכל הקשור בסילוק האשפה, חייב את התובעת, שלא בהתאם לתנאי החוק, בסכומים ניכרים בגין מכולות אשפה; וביטוי שלישי לבעיה זו היה גם בגזברות העירייה שהתמהמהה במשך שנים בהשבת סכומים שהיתה חייבת לתובעת. התנהלות זו, אמרנו, לא היתה מנת חלקו של אגף אחד, ואומר הדבר: דרשני. בבסיס הדברים, המסקנה הבלתי נמנעת, שלקתה מערכת קבלת ההחלטות אצל שתי הנתבעות, בחוסר התייחסות מספקת להוראות החוק. אין המדובר בפרשנות לקויה של חוק כלשהו, או של אי-שימת לב, בהיסח הדעת, לאיזו תקנה נידחת. התובעת, וככל הנראה כמו גם חברות קבלניות אחרות, חוייבו בחיובים שונים ומשונים תוך התעלמות מהוראות פקודת העיריות, מהוראות חוקי עזר שנחקקו, למעשה, על ידי עיריית בית שמש עצמה, ומפסיקתם העקבית של בתי המשפט בישראל, ובית-המשפט העליון בראשם.

ג. בפי הנתבעות היו עשרות טענות הגנה, מן היקב ומן הגורן. פעמים אף נדמה היה שההגנה מאבדת שליטה על טענותיה הרבות. טענות שלא בא זכרן בכתב ההגנה, נטענו בשלב ההוכחות, למשל בתצהירי ההגנה, ולעתים נזנחו לאחר מכן. ואולם, כלל ועיקר - מי שאין ספור טענות בפיו, ומתנהלת הגנתו על ידי "זגזוגים" לאין מספר מטענה אחת לחברתה, אין בידיו טענת הגנה מוצקה אחת כלשהי. שהרי, מי שבידיו טענת הגנה ממשית ומבוססת, לעולם אינו נזקק לנסות את מזלו בתפזורת של טענות שונות ומשונות, מכאן ומשם, ומהיכן לא. יש לזכור, כי בסופו של דבר:

"רשות מנהלית - ורשות מקומית בכלל זה - היא נאמן הציבור, ועליה לפעול בהגינות וביעילות. ככזאת, ולא רק ככזאת, חייבת היא לנהוג כלפי הציבור ביושר בהגינות ובתום לב... על הרשות המקומית לנהל את ענייניה הכספיים בדרך היעילה ביותר לטובת התושבים, אולם ראוי לה שלא ידבק במעשה פגם כלשהו בין שמקורו כדין, ובין לא מן הדין..." [בג"צ 4445/02 מור נ' ראש עיריית הרצליה, פ"ד נו(6) 900, 911].

ד. טענה אחת קוממה את בית-המשפט במיוחד, לפיה הסכימה התובעת לתשלומים ששילמה. על טענה זו אמר בית-המשפט העליון את דבריו המפורשים:

"... היחיד הניצב לפני הרשות, אין ברירה של ממש בידו אם ייעתר לדרישת הרשות אם לאו לדרישתה כל עיגון בדין" [דברי כב' השופט חשין בע"א 2299/99 שפיר נ' דיור לעולה בע"מ, פ"ד נה(4) 213, 233].

וברורות ומפורשות נאמר על ידי כב' השופט י. זמיר כי:

"... תמימות היא, רחוקה מן המציאות, לראות את היחסים החוזיים בין הרשות לבין הבעלים כיחסים חוזיים גרידא, היחסים החוזיים בין הרשות לבין הבעלים הם יחסים וירטואליים. היחסים האמיתיים הם כפייתיים..." [בג"צ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל ואח' נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 779, 806].

מערכת היחסים בין העירייה לבין הפרט (ולרבות התובעת ואחרות מסוגה), מתאפיינת בחוסר איזון מובנה. התובעת תלויה היתה לחלוטין בנתבעות, שבכוחן, למשל, היה לאשר לה לאכלס את הבניינים שבנתה באמצעות האישור שמקובל לכנותו "טופס 4", ובכוחה היה גם לעכב את מתן האישור. כלעומתה התובעת, שעד למועד זה התקשרה כבר בעשרות חוזים בהם התחייבה למסור את הדירות עד למועדים נקובים, ספק כמה ברירות היו לה. בנסיבות שכאלה, אין בית-המשפט נכון להכיר בטענות המבקשות ללמד על קיומה של הסכמה תקפה ומחייבת מצד התובעת. ולפיכך:

"... אם תדרוש הרשות מן היחיד תמורה עבור השירות - או לפי העניין תמורה למעלה מן הקבוע בחוק - יחייב בית-המשפט את הרשות להשיב ליחיד את התמורה ששולמה או את התמורה העודפת על התמורה הקבועה בחוק" [ע"א 2299/99 הנ"ל, בעמ' 232].

ה. פעם אחר פעם נתקל בית-המשפט בטענה לפיה, עקב הוצאותיהן הרבות והשונות של הנתבעות (ואין בעיניי ספק שפיתוחה של עיר כרוך בהוצאות כספיות ניכרות ביותר), ראוי להטילן על גורמים בציבור כדוגמת התובעת דנן. טענה זו לבשה צורה ופשטה צורה, אך חזרה ונשנתה על ידי הנתבעות בהקשרן של הוצאות שונות, שעל גורמים כדוגמת התובעת, לטענת ההגנה, לשפותן בגינן. דומה, מלמדת טענה זו על שיבוש יסודי בהבנת הנתבעות את תפיסתו של המחוקק בכל הקשור לדרך בה על הרשויות לסוגיהן לממן את הוצאותיהן. עצם העובדה שהוציאה, למשל, העיריה סכום מסויים, אפילו הוכח שאכן הוצא הסכום ואפילו ניתן לייחס את ההוצאה לפרוייקט בו מעורבת, למשל, התובעת (וגם בכך לא תמיד הצליחו הנתבעות) - אין בה די כדי להצדיק את "גלגול" ההוצאה לעבר התובעת או חברות מסוגה. עצם הצורך המימוני אין די בו כדי להצדיק את החיוב:

"... באין חוק עזר שיסמיך את העיריה לכך, אין היא רשאית לגבות כספים מהציבור אך בשל קיומו של צורך ציבורי במימון עבודות..." [בג"צ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון ואח', פ"ד מט(5) 582, 589].

הקונספציה הבסיסית של הדין במדינת ישראל היא, שאת הוצאותיה, כולן, מממנת הרשות, העירייה הרלוונטית במקרה דנן, מתקציבה הכללי (שמקורו במיסי ארנונה וכדומה), וחיוב ספציפי המוטל על מי מבין הציבור הינו חריג שתוקפו מותנה בעמידה בהוראות הדין. לשון אחר: אלא אם כן ניתן לבסס חיוב ספציפי כאגרה, היטל וכדומה, על יסוד הוראות ברורות ומפורשות של החוק, תישא העיריה בכל הוצאותיה מתקציבה הכללי. אין החוק מכיר בחובת שיפוי כללית שיסודה אך בעובדה שהוציאה הרשות כספים כלשהם. לא ארחיב בדבר. אך, לא אוכל שלא לציין שלעקרון החוקיות גם ממד חוקתי ברור, שהרי על הפרק זכויות אזרח יסודיות ביותר, שלא יחוייב הפרט (-ולהבהיר: גם חברה קבלנית, לענייננו, הינה בבחינת הפרט), בלא שיהא לחיוב זה בסיס משפטי מוצק.

ו. בחלק מהמקרים, לא זו בלבד שלא יצאה קופת העיר נשכרת, אלא שבסופו של יום אך הפסידה. בין החיובים שעל הפרק ישנם כאלה לגביהם ניתן לקבוע, כי אילו פעלה לגביהם עיריית בית שמש על פי הוראות החוק, מתאפשר היה לה לגבות כספים מסויימים, אך עתה משהתברר שלא עשתה כן, יהא עליה להשיבם לתובעת במלואם. האופן בו חוייבה התובעת בגין עגלות אשפה - מדגיש זאת היטב. על פי חוק העזר הנדון, היה, אכן, על התובעת לרכוש עגלות אשפה בעצמה. העיריה אף יכולה היתה לדרוש ממנה את ביצועה של מטלה זו, להתרות בה במתכונת המפורטת בחוק, ואם לאחר כל זאת היתה התובעת טומנת את ידה בצלחת, גם לחייבה בכספים, כחוק. ואולם, התעלמות מהוראות החוק הביאה את עיריית בית שמש לגישה לפיה ראוי, שמלכתחילה תחוייב התובעת בעלות עגלות האשפה, בניגוד לחוק. בסופו של דבר, מצד אחד הוציאה עיריית בית שמש מכיסה כספים לרכישת עגלות האשפה, שעל פי חוק העזר, מלכתחילה, על האזרח היה לרוכשן, אך מצד שני לא הקפידה היא על הוראות החוק שקבע מתכונת לחיוב האזרח. עתה אין עוד בפני הנתבעות מנוס מהשבת הכספים. גם ביחס לאגרת התקנת מד המים, ניתן לקבוע כי ייתכן ואילו הקפידו הנתבעות על הוראות הדין יכולות היו לגבות כחוק סכומים העולים במידה מסויימת על אלה שגבו בפועל. מדגים מצב דברים זה הדגם היטב, ששמירה על הוראות החוק איננה אך ורק עניינו של האזרח. פעמים, והפרת הוראות החוק צפויה להביא דווקא את הרשות לידי הפסד.

ז. נכון יותר, לתפיסתי, לראות את הפרשה בהיבט המערכתי, לא במישור האישי, בפרט שעה שאין לבית-המשפט טענה אישית כלפי מי מבין פרנסי העיר. אף לא נמצאו בגרסאות עדי ההגנה שנמנו עם בכירי הנתבעות כל כשלי מהימנות משמעותיים. נמצאו אמנם בדברי מי מהם אי-התאמות, ואולם מעדיף אני לייחס זאת לחוסר שליטה בפרטים, מסקנה העולה היטב בקנה אחד עם מסקנותיו הכלליות של פסק הדין, ולא מעבר לכך. ואולם גם אם נכון בית-המשפט לייחס את הכשל למערכות ולמנגנונים של הנתבעות, עדיין על פרנסי העיר האחריות להסיק את המסקנות ולהוביל לתיקון הליקויים, ולצערי הם אינם מעטים. הבעיה רובצת לפתחם ועליהם האחריות לתיקונה.

ח. ולבסוף מילה טובה לעורכי הדין. נתברך בית-המשפט בתיק זה בעורכי דין הגונים וראויים, שביקשו לעשות את מלאכתם ביסודיות, במסירות ובהגינות ראויים לציון. לכך ביטוי בולט באיכות הסיכומים, בפרט מצד התביעה, אך גם מצד ההגנה - סיכומים שנכתבו ביסודיות ובהקפדה. אשר לב"כ הנתבעות אוסיף, שדווקא מתוך הערכתי אליו, לבי אליו. משוכנע אני שעורך דין ברמתו ידע היטב עד כמה רבות הן טענות הסרק שבפיו, ומעט חבל שלא עלה בידו לתרום מנסיונו לסיום הפרשה בשלבים מוקדמים יותר, ובלא שנצרך לטענות שלרבות מהן, להערכתי, גם הוא עצמו, לא האמין במיוחד.

18. סוף דבר, נפסק בזה כדלקמן:

א. עקרון החוקיות הינו יסוד לכל פעולה של הרשות ובכלל זה לכל דרישת תשלום המופנית כלפי האזרח. חוקיותה של דרישת תשלום מצד הרשות מותנית בכך שתתבסס על אחד מבין שלושה בסיסי חיוב אפשריים - חקיקת עזר שתוקפה ותנאיה - יסודם בחקיקה ראשית תקפה (הכוונה בעיקר לפקודת העיריות), בחוק ספציפי או בהסכם תקף. כספים שנגבו על ידי רשות שלא על יסוד אחד משלושת בסיסי החיוב הנ"ל טעונים השבה [סעיפים 3-8 לפסק הדין].

ב. אגרת חיבור התובעת לרשת המים.

אגרה זו נגבתה, אף כי לא היו אלה כלל הנתבעות שחיברו את הבניינים לרשת המים העירונית. המלאכה התבצעה על ידי משרד הבינוי והשיכון. יתר על כן, אפילו היתה מתבצעת העבודה על ידי הנתבעות, לא יכלו הן לגבות, אלא כספים בשיעור שנקבע בתוספת לחוק העזר ועל יסוד הוצאות המפורטות בחשבון שהגיש המנהל כהגדרתו בחוק העזר הנ"ל. ברם, בין הסכומים בהם חוייבה התובעת לבין אלה הנקובים בתוספת, אין כל קשר, וחשבון הוצאות שערך "המנהל" לא הוגש, בין היתר, בשל כך, שכנראה, אין בנמצא כלל מנהל (בית-המשפט, לפחות, לא שמע כלל אם יש מנהל ואם כן - מי הוא).

על הנתבעות להשיב לתובעת את מלוא הסכומים שגבתה כאגרת חיבור לרשת המים [סעיף 10 לפסק הדין].

ג. אגרת התקנת מד מים ואגרת מדי מים.

(1) אשר לאגרת התקנת מדי מים - חוק העזר מכיר בזכות הנתבעת לדרוש אגרה בגין התקנת מדי מים. ואולם, גובה הסכום שאותו ניתן היה לגבות מותנה בהצבעה על החלופה המתאימה בחוק העזר ובעמידה בתנאים המפורטים בחוק עזר זה ובתוספת לו, על חלופותיהם. ההגנה לא הצביעה על החלופה המתאימה בחוק העזר ואף לא הביאה ראיות רלוונטיות (כגון: קוטר הצינור, שכן שיעור אגרת מד המים נגזר בין היתר מקוטרו).

נכון אני, בנסיבות העניין, לאשר לנתבעות את האגרה המינימלית האפשרית על פי חוק העזר. ואולם, בפועל גבו הנתבעות סכום שהוא אף נמוך מהסכום המינימלי אותו נכון היה בבית המשפט לאשר. פוטר אני, אפוא, את הנתבעות מחובת ההשבה [סעיף 11(ד) לפסק הדין].

(2) אשר לאגרת מד מים. הסכומים שאליהם מתייחסת התובעת בטענותיה ובסיכומיה, לא שולמו כלל לידי מי מבין הנתבעות אלא לצד שלישי, החברה שמייצרת את מדי המים. לפיכך, אין המדובר כלל בתשלום סכום כאגרה, אף לא לכאורה. מובן שאין מקום לחייב את מי מבין הנתבעות בהשבת סכומים שמעולם לא נתקבלו אצלן. בשולי הדברים, נתן בית-המשפט ביטוי להערכתו שבנקודה זו נתפסה התובעת לשגגה בשל כך שחוייבה היא, אמנם (על פי נספחי תצהיר התובעת) באגרת מד מים בשיעור מסויים, ואולם ברי שטענותיה לא מתייחסות לאגרה בה חוייבה, אלא אך ורק לסכומים ששולמו לחברת דליה ארד בע"מ, ולעניין זה, עיין לעיל. לא ראוי היה שיתייחס בית-המשפט לטענות שלא הועלו על ידי התובעת.

טענות התובעת לעניין זה - נדחות [סעיף 11(ה) לפסק הדין].

ד. "זכויות מים".

דרישת הנתבעות לתשלום זה מופרכת ונעדרת בסיס אף יותר מכל יתר החיובים. אין לכך בדין, ולו גם בדל של בסיס, ואף הסכומים בהם חוייבה התובעת - נבצר מביהמ"ש להבין כיצד חושבו הם.

על הנתבעות להשיב לתובעת את מלוא הסכומים שגבתה בגין "זכויות מים" [סעיף 12 לפסק הדין].

ה. עגלות ומכולות לאשפה.

חוק העזר המתאים, מחייב, אמנם, את הפרט להתקין מיכלים מתאימים על חשבונו. ואולם, קובעת פקודת העיריות, ברורות ומפורשות, את המסלול שעל הרשות לעבור אם ברצונה להטיל על הפרט חיוב כספי בגין אי ביצועו של הפרט את הוראות חוק העזר (משלוח התראה תוך מתן ארכה לאזרח לרכוש על חשבונו את המתקן). חקיקת העזר אף מותאמת להוראותיה הברורות של פקודת העיריות. עיריית בית שמש התעלמה לחלוטין מהוראות החוק, ומלכתחילה בחרה להטיל על התובעת חיובים כספיים ניכרים. לא רק בהיבט המשפטי הפורמאלי כשלו הנתבעות. לא הביאו הן אף ראיה של ממש כמה כסף בכלל עלו להן אותן עגלות/מכולות אשפה שאת עלותן ביקשו להשיב לעצמן.

עליהן, אפוא, להשיב לתובעת את מלוא הסכומים שגבו ממנה בגין עגלות ומכולות לאשפה [סעיף 13 לפסק הדין].

ו. השבת יתרות שנגבו ביתר כאגרות בניה

בגין אגרת היתר בניה ששולמה ביתר, ושאמנם הושבה לתובעת, אך באיחור, ישלמו הנתבעות לתובעת הפרשי ריבית והצמדה [סעיף 14 לפסק הדין].

טענות נלוות

ז. טענת-העל של ההגנה, לפיה ניתן לייחס לתובעת הסכמה תקפה לתשלום כל הסכומים ששילמה, ולראותה, אפוא, כמנועה מכל טענה המבקשת לכפור בהסכמתה לשלם את התשלומים ששילמה - נדחית. אין כל מקום להכיר בטענות לפיהן ניתן לראות את מערכת היחסים בין הצדדים במושגים חוזיים. [סעיף 15 לפסק הדין].

ח. טענת ההגנה לפיה גלגלה התובעת את כל הסכומים הנדונים לפתחם של רוכשי הדירות, וכי בדרך זו השיבה כבר לעצמה את הוצאותיה - נדחית [סעיף 16 לפסק הדין].

החשבון הסופי

ט. הצדדים, ובכללם הנתבעות, לא ביקשו לאורך ההליך כולו להבחין בין הנתבעת 1 לבין הנתבעת 2 [ראה סעיף 2(א) לפסק הדין]. לפיכך, אראה אותן, לצורך פסק דין זה, כנתבעות החייבות בתשלום הכספים במשותף. ישלמו, אפוא, הנתבעות לתובעת, ביחד ולחוד, את הסכומים הבאים:

(1) סכומים ששילמה התובעת בגין אגרת חיבור לרשת המים בסך של 77,752 ש"ח, כשסכום זה צמוד ונושא ריבית מיום 25.9.1996.

(2) סכומים ששילמה התובעת בגין "זכויות מים" בסך של 72,832 ש"ח. סכומים אלה צמודים ונושאי ריבית מיום 9.12.1996.

(3) סכומים ששילמה התובעת בעד עגלות ומכולות אשפה, בסך של 21,560 ש"ח. סכומים אלה צמודים ונושאי ריבית מיום 12.8.1998.

(4) סכום של 15,471 ש"ח בגין הפרשי ריבית בגין סכומים שיסודם בפער הזמנים בין גביית סכומי אגרות בנייה ביתר מהתובעת והשבתם לידיה. סכום זה ישא הפרשי ריבית והצמדה ממועד הגשת התביעה 23.2.2000 ועד לתשלום המלא בפועל.

[הערה: מטעמי נוחיות, ובמעט לפנים משורת הדין כלפי הנתבעות - לגבי כל סעיף השבה, שבו גבו הנתבעות שלא כדין סכומים במספר מועדים, נקבע בסיס החישוב לצרכי השבה (היינו, מועד תחילת חישוב הפרשי הריבית וההצמדה) על פי מועד התשלום המאוחר ביותר].

19. א. הוצאות הדיון בסך 25,000 ש"ח בתוספת מע"מ - על הנתבעות.

ב. החזר אגרה מגיע, ללא ספק, לתובעת. ואולם, סכום התביעה נקבע על ידי התובעת על בסיס גלובאלי, במעט כלאחר יד. לא מצאתי לנכון לאשר לתובעת החזר אגרה ביחס לסכום זה במלואו. נוכח זאת, פוסק אני שישיבו הנתבעים לתובעת כהחזר אגרה סך בשיעור של 2.5 אחוזים מהסכומים בהם חוייבו, כאמור, בפסק דין זה (הסכומים ישוערכו למועד התשלום ויתווספו להם 2.5 אחוזים, כהחזר אגרה). עם גמר שיערוך הסכומים המגיעים לתובעת כאמור לעיל, יתווספו להם, אפוא, 2.5 אחוזים.

ניתן היום ב' בשבט, תשס"ד (25 בינואר 2004) בהיעדר הצדדים.

המזכירות תמציא העתק לצדדים.

אלכסנדר רון, שופט