כללי

כאשר מתבצע שינוי יעוד מתעוררת שאלת החבות בהיטל השבחה. חוק התכנון והבניה (להלן "החוק") מטיל חבות "בהיטל השבחה" על בעל קרקע כאשר חלה השבחה במקרקעין. סעיף 196 א' לחוק קובע:

סעיף 3 לתוספת השלישית לחוק התכנון (להלן "התוספת") קובע:

סעיף 12 א' לתוספת שאפשר לוועדת התכנון במועצות האזוריות לקבוע שיעור שונה של להיטל השבחה בוטל.

החלטות שונות של מינהל מקרקעי ישראל קובעות שהיטל השבחה יחול על המחזיק בקרקע שמבצע את שינוי היעוד.

נשאלת השאלה: האם אכן הוראות אלו עלולות לגרום לכך שהמחזיק בקרקע יחויב בהיטל השבחה ואם כן מהו שיעור ההיטל שיוטל על מחזיק הקרקע.

כמן כן, במקרים רבים בעת שינוי יעוד בנחלה או בקשה להיתר לשימוש חורג או פיצול נחלה, נדרש המחזיק בנחלה לשלם לועדה המקומית היטל השבחה. ספק רב אם דרישות אלו מוצדקות.

להלן נדון בסוגיות אלו.

סעיף 2 לתוספת מחייב בעל קרקע או חוכר לדורות בתשלום היטל השבחה כאשר חלה השבחה במקרקעין עקב אישור תכנית מתן הקלה או התרת שימוש חורג.

החוק מטיל את החבות בהיטל השבחה על הבעלים, אך כאשר המקרקעין מוחכרים לדורות ההיטל מוטל על החוכר. השבחה מוגדרת בסעיף 1 לתוספת:

כאמור לעיל החייב בהיטל הינו הבעלים או החוכר לדורות.

ברע"א 85/88 קנית ניהול והשקעות נ' הועדה המקומית, התעוררה השאלה הא מחזיק מכוח חוזה פיתוח ייחשב חוכר לצורך החיוב בהיטל השבחה. המערערת החזיקה בקרקע מכוח חוזה פיתוח לפיו אם תעמוד בתנאים, ייחתם איתה חוזה חכירה.

בית המשפט העליון קבע לאחר שניתח את ההסכם, שחוזה הפיתוח הינו חוזה עם תנאי מתלה ולכן בעת הטלת ההיטל, המחזיק עדיין אינו חוכר ואינו חב בהיטל השבחה, כאשר בית המשפט מדגיש שהחייב בהיטל הינו מינהל מקרקעי ישראל (להלן ממ"י).

כב' השופט ברק (בתוארו דאז) מדגיש שגם כאשר ייחתם עם המערערת "קנית השקעות" חוזה חכירה היא לא תחויב בהיטל ההשבחה.

בהתאם להלכת קנית קבע בימ"ש השלום ברמלה בהמ' 1087/94 חיל השקעות ונכסים בע"מ שהמבקשת אינה חבה בהיטל השבחה הואיל והיא מחזיקה במקרקעין כברת רשות.

לאור האמור לעיל בכל המקרים בהם מתבצע שינוי יעוד לפי החלטות המינהל או ניתן היתר לשימוש חורג בגין פיצולי נחלה או שימוש חורג בנחלה , אם הזכויות של המחזיק הן זכויות בר רשות הרי שהמחזיק או בעל הזכויות בנחלה אינו חייב בהיטל ההשבחה.

כאשר מחזיק הקרקע מחזיק בה עפ"י חוזה חכירה לשימוש חקלאי, מחד הינו חוכר שחיב בהיטל על פי סעיף 2 לתוספת עפ"י ההגדרות אך מאידך אינו יכול לנצל את הקרקע עפ"י יעודה החדש ולעתים על פי תנאי החוזה בעת שינוי יעוד עליו אף להחזיר את הקרקע למינהל.

לגבי קרקע חקלאית שממ"י מחכיר בחכירה לדורות, אשר ייעודה שונה בטרם הספיק החוכר להשיבה לחזקת המינהל ובטרם בוטל החוזה באורח רשמי, התעורר הספק האם חוכר לדורות המוגבל לשימוש חקלאי בלבד, שאינו זכאי לנצל את הקרקע עפ"י ייעודה החדש ומיד עם שינוי הייעוד עליו להשיב את הקרקע לידי המינהל, נחשב כחוכר לדורות ולפיכך חייב בתשלום היטל השבחה לדוגמא בעת שינוי יעוד לפי החלטות ממ"י 717, 727.

עד כה נדרשו הערכאות לסוגיה זו במספר מועט מאוד של מקרים וזאת רק במחלוקות שבין חוכרי קרקע לבין ועדות מקומיות לתכנון ולבניה. בית המשפט קיבל את העיקרון שאין זה הגיוני שמחזיק ישלם בגין השבחה שאינו יכול ליהנות ממנה אך בהתחשב בעובדות ובנסיבות המיוחדות שנתקיימו באותם מקרים נפסק כי היטל ההשבחה יוטל על מי שמבחינה פורמלית היה חוכר לדורות של הקרקע בעת ההשבחה.

בעניין זה ראה:

1. ת.א. 2107/93 (בימ"ש שלום ברמלה) ינוב נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה באשקלון.
2. ע.א. 39/95 (בבימ"ש מחוזי באשקלון) הועדה המקומית לתכנון ובניה באשקלון נ' ינוב.
3. רע"א 7095/96 (בביהמ"ש העליון) ינוב נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון.

לאחרונה תוקן סעיף 21 בתוספת במטרה לתת פתרון לבעיה זו. כאשר מדובר במקרקעין לשימוש חקלאי קובע סעיף 21 שהחוכר לא יחויב בהיטל השבחה. להלן נוסח סעיף 21 בנוסח החדש החל משנת 1999:

במקרים בהם סעיף 21 לא יחול והחוכר חויב בהיטל השבחה עומדת לחוכר האפשרות לתבוע שיפוי ממינהל מקרקעי ישראל. סעיף 2 לתוספת קובע הסדרי שיפוי בין החוכר לבעלים.

כאשר הבעלים הינו מינהל מקרקעי ישראל מסייג סעיף 259 לחוק את חבות השיפוי של ממ"י רק למקרים בהם החזקה במקרקעין הוחזרה למינהל או אם זכות החכירה הועברה בהסכמת המינהל כדלקמן:

לאחרונה ניתן פסק דין בבית המשפט המחוזי בתל-אביב בע.א. 134/98 ע"י כב' השופטת רובינשטיין.

בית המשפט סוטה מהוראות סעיף 259 לחוק וקובע שהחוכר ישופה על ידי המינהל בהפרש שבין ההיטל הנובע משווי לבעלים, לבין ההיטל המתייחס רק לשווי זכויות החוכר בהתאם להסדר החוזי שבין החוכר למינהל.

ביהמ"ש סומך את החלטתו על חוק יסוד כבוד האדם וחירותו המגן על זכות הקניין הכוללות לדעת השופטת רובינשטיין גם זכויות חכירה.

"אני ערה לכך, שחוק היסוד הנ"ל אינו חל על חקיקה הקודמת לקבלתו, אולם מן הנכון ליישם פרשנות ברוח חוק היסוד, במידת האפשרות גם על חקיקה הקודמת לחוק היסוד (ראה דנ"פ 2316/95 עימאר גנימאת נ' מדינת ישראל פ"ד מט(4).

על כן ניתן יהיה להביא בחשבון בעת קביעת סכום הפרש לצרכי סע' 2(ב) לתוספת הנ"ל את השוני המהותי, בין עליית השווי עבור הבעלים לבין עליית השווי לגבי החוכר לדורות המוגבל ע"י הסדר חוזי שהוכחת לו על ידי הבעלים, במקרה זה – מינהל מקרקעי ישראל".

בהחלטה 402 של מינהל מקרקעי ישראל נקבע ש:

ההחלטה מאפשרת לחוכר לקזז 50% ללא צורך ולבדוק כמה הושבחה החכירה לעומת הבעלות.

לאור פסיקת בית המשפט לעיל, על החוכר לבחון האם עדיף לו לפעול על פי החלטה 402 או לדרוש מהמינהל שיפוי בגין ההפרש שבין השבחת הבעלות להשבחת החכירה.

1. החלטה 402 עוסקת רק ב"חוכר של קרקע עירונית".

2. למרות זאת הוראת אגף 32 של האגף החקלאי קובעת שנוהל זה יחול גם לגבי פיצול משקי עזר.

3. ב 28/12/99 בעת הדיונים על ביטול סעיף 12א' הוציא מר אבי דרכסלר, עו"ד מנכ"ל ממ"י לשעבר מכתב למרכז המועצות האזוריות. במכתב זה מפרט מר דרכסלר מקרים נוספים בהם ישפה המינהל חוכר ששילם היטל השבחה. להלן נוסח המכתב:

קימות דעות שלמסמך זה אין כל תוקף כיוון שהוראות כגון אלו אינן בסמכותו של מנכ"ל המינהל אלא בסמכות מועצת המינהל. שכן מנכ"ל המינהל מבצע מדיניות ואינו קובע מדיניות.

בהתאם לסעיף 21 לתוספת מקרקעין שלא הוחכרו לדורות או שהוחכרו לדורות ומתקיימים תנאי הסעיף אזי לא יחולו ההוראות שנקבעו לגבי היטל השבחה אלא במקום היטל השבחה יחול ההסכם בדבר תשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות שהיה קיים לפני חוק התכנון והבניה (להלן "ההסכם").

במילים אחרות המינהל אינו חב בהיטל השבחה אלא עליו לפעול לפי הוראות ההסכם.

בהתאם להסכם על המינהל להעביר לרשויות המקומיות 10% מהתקבולים השנתיים שהוא גובה בתחום שיפוטן.

בחלק מהחלטות המינהל העוסקות בשינוי יעוד (כגון החלטה 717) וכן בחוזי פיתוח שחותם המינהל עם החוכר כגון בחוזי פיתוח לפי החלטה 717 או בחוזי פיתוח למתיישבים בהרחבות שבוצעו לפי החלטה 612 נקבע שהיטל השבחה יחול על רוכש הזכויות. כלומר המינהל מגלגל את החבות בהיטל על הרוכש.

אין בהוראות חוזיות שבין המינהל לחוכר כדי לגבור על הוראות חוק התכנון ולהטיל על החוכר את החבות בהיטל השבחה – כלפי ועדות התכנון. בהתאם לכך קבע ביהמ"ש בהמ' 1087/94 חיל השקעות ונכסים בע"מ:

נדגיש כי מכוח תניה כזו המינהל לכל היותר יכול לגלגל על החוכר את החבות שבה הוא חב אך אינו יכול ליצור חבות ישירה של החוכר מול הועדה לתכנון. לעובדה זו משמעות רבה. שכן אם החוכר הוא החייב מכוח החוק בהיטל ההשבחה הרי ששיעור ההיטל שחל עליו הינו 50%. לעומת זאת אם החוכר אינו חב בהיטל השבחה אלא חלים תנאי סעיף 21 אזי המינהל אינו חב בהיטל השבחה אלא צריך להעביר 10% מהתקבולים לרשות המקומית ולכן אם הוא מגלגל על החוכר את חבותו החוכר ישלם תוספת של 10% ולא 50% היטל השבחה.

לדעתנו קיים ספק רב ביכולת המינהל לגלגל את "ההיטל השבחה" על החוכר משתי סיבות: האחת מהותית והשניה פורמלית שנראה בניסוח החוזה.

הסעיפים העוסקים בקביעת החבות בהיטל השבחה מטרתם ליצור איזון ולהטיל את החבות בהיטל דווקא על מי שנהנה מההשבחה. מדברי ההסבר להצ"ח לתיקון 28 לחוק התכנון והבניה עולה כי מטרת החוק למנוע מצב שבו מי שאינו נהנה מההשבחה יצטרך לשלם את ההיטל.

המחזיק בחוזה חקלאי אינו נהנה כלל מן ההשבחה והמחוקק לא ראה מקום לחייבו בהיטל השבחה. כשקבע המחוקק שרק חוכר או בעליו יחויבו בהיטל השבחה כוונתו הייתה להגן על מי שאינו נהנה מההשבחה שלא יחויב בהיטל לאור זאת הסעיף הינו קוגנטי ולא ניתן להתניה.

מהות התשלום שבו חב ממ"י

לדעתנו, התשלום אותו נדרש המינהל להעביר למוסדות התכנון אינו "היטל השבחה" ולכן ההוראה הקבועה בחוזה הפיתוח לגבי היטל השבחה אינה חלה על תשלום זה. תשלום זה, הינו תשלום מכוח החוק שחל על המינהל בלבד.

סעיף 21 לחוק התכנון קובע הסדר שחל על ממ"י במקום היטל השבחה.

כאשר הבעלים הוא המינהל ומתקיימים תנאי הסעיף לא חל על המינהל היטל השבחה אלא הסדר אלטרנטיבי בהתאם להסכם האמור. וממילא הוראה בחוזה הקובעת שהיטל השבחה יחול על החוכר לדעתנו לא תחול על תשלום זה , כי למעשה אין חבות בהיטל השבחה.

החוק מחייב בהיטל השבחה גם בגין השבחה הנובעת מהתרת שימוש חורג.

כאשר עוסקים בהיתר לשימוש חורג יש להבחין בין שימוש החורג מהיתר אך אינו חורג מהתכנית הקיימת על המקרקעין.

כאשר השימוש המבוקש הינו בהתאם לתכנית אך חורג מההיתר הקיים הרי שההשבחה אם קימת הינה אפסית שכן בנקל ניתן לקבל היתר לשימוש הנדרש בהתאם לתכנית.

כאשר המקרקעין מוחכרים לדורות וממ"י מאפשר שימוש חורג, אזי ממ"י חותם עם המחזיק על חוזה הרשאה לזמן קצר לגבי המקרקעין בהתאם להרשאה לשימוש החורג הניתנת.

חתימת חוזה חדש לגבי המקרקעין מבטלת למעשה את חוזה החכירה הקודם שנחתם לגבי המקרקעין ולמעשה זכויות החוכר במקרקעין הן אך ורק על פי חוזה ההרשאה החדש שחתם עימו המינהל.

לדעתנו למעשה המינהל מבטל לגבי המקרקעין את תנאי חוזה החכירה ומעניק למחזיק זכות הרשאה לזמן קצר למטרת שימוש החורג בהתאם להסכם הרשאה חדש שנחתם עמו.

אם חוזה ההרשאה עם המינהל נחתם לפני מתן ההרשאה לשימוש חורג הרי שבעת מתן ההרשאה המחזיק כבר אינו חוכר במקרקעין אלא בר רשות וממילא אינו חב בהיטל השבחה.

לחילופין יש מקום לטעון לשיפוי מול מינהל מקרקעי ישראל בהתאם לפס"ד רוזנטל שהובא לעיל ועל פי הוראות סעיף 2 בתוספת.

בהחלטה 717 נקבע שהיטל השבחה יחול על החוכר כאמור לעיל.

אם המחזיק הינו בר רשות במעמד שינוי היעוד או שחלים תנאי סעיף 21 לתוספת ("קרקע לשימוש חקלאי") הרי שהמחזיק אינו חייב בהיטל השבחה.

במקרים כגון אלו ינסה ממ"י לגלגל על החוכר את תשלום 10% שהוא חב בו על פי ההסכם.

בפועל ממ"י דורש ממחזיק קרקע שמעוניין לבצע שינוי יעוד לפי החלטה 717 כתנאי לעסקה שימציא מהועדה המקומית לתכנון אישור שאין להם כל דרישות בנוגע להיטל השבחה.

במקרים בהם המחזיק חב בהיטל השבחה יש מקום לדרוש שיפוי מהמינהל.

החלטה 727 בשונה מהחלטה 717 אין בה כל קביעה בקשר להיטל השבחה.

מנגנון הביצוע שההחלטה קובעת עשוי להוביל לכך שהחקלאי לא יחויב בהיטל השבחה גם אם הוא מחזיק על פי חוזה חכירה.

סעיף 2 (ו) להחלטה קובע:

בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון מחזיק בר רשות אינו חייב בהיטל השבחה.

קיימים מקרים בהם ועדת התכנון למרות פסיקה זו מטילים היטל השבחה על מחזיקים שזכויותיהם זכויות בר רשות בלבד כגון בעת פיצול נחלה וכד'. יש לפעול לביטול דרישות אלו.

גם כאשר המחזיק הינו בעל זכות חכירה, אם חלים תנאי סעיף 21 לתוספת ("קרקע לשימוש חקלאי") המחזיק אינו חב בהיטל השבחה.

במקרים בהם המחזיק חב בהיטל השבחה יש צורך לבדוק את אפשרויות השיפוי כנגד מינהל מקרקעי ישראל.