בסעיף 8(א') לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992, הוסמכה מועצת העיר להטיל ארנונה שנתית על תושבי העיר בזו הלשון:

אמנם סמכותה של המועצה הוגבלה בסעיפים 8(ב') ובסעיף 9(א') על ידי הענקת סמכות לשרי הפנים והאוצר לקבוע כללים מגבילים לסמכות המועצה הנזכרת, ובלשון החוק:

סמכותם של השרים באה לידי ביטוי בתקנות המתפרסמות מידי שנה, ובהן כללים לעדכון תעריפי הארנונה, וקביעת תעריפים מזעריים ומרביים. הגבלות אלו אינן מותירות סמכויות מרחיקות לכת בידי הרשות המקומית, אך יחד עם זאת אינן מפריכות יוזמה מהפכנית של שינוי בסדרי ומשקלי הארנונה ברשות מקומית, שכן בכל מקרה של חריגה נותרת בידי הרשות המקומית האפשרות לפנות לשרי הפנים והאוצר עפ"י סעיף 9 לתקנות ההסדרים במשק המדינה, בבקשה לאישור חריג כמפורט בתקנה.

לאורך כל שנות ההיסטוריה, בעת ישיבת עם ישראל בארצו, ולאורך שנות נדודיו, חיי הקהילה ברמה המקומית היוו נדבך מרכזי בהווי ובחוסן היהודי. אך טבעי הדבר שחכמי ישראל לאורך הדורות נדרשו לקבוע את מכלול סדרי הקהילה ובכלל זה את אופן המימון של הפעילות הציבורית, והשאירו לנו ספרות ענפה בתחום זה. שיבת עם ישראל לארצו לאחר שנות גלות רבות ובניית תחייתו הלאומית המחודשת בארצו, יש בה כדי לתבוע מאתנו - נושאי תחיה זו, את חידוש חיי האומה בכל מסגרות חייה - בריבונות, בביטחון, בכלכלה, במשפט ובסדרי חיינו הציבוריים בפרט, ובכלל זה שיטת חיוב בני הקהילה במס שמטרתו רווחת בני המקום.

בעבודה זו יש מהניסיון להציג את השיטות המרכזיות (באופן 'שלדי' בלבד) שהיו נהוגות בעמנו בעבר בכל הקשור למיסוי ברשות המקומית, ומתוך עיון במורשתנו התרבותית ללמוד להשוות ואולי אף להציע דרכים לשיפור שיטת הטלת המס בישוב/ברשות המקומית בתקופתנו.

דיני מסים לפרטיהם מופיעים החל מתקופת המשנה ועד ימינו בכל ענפי ההלכה והפסיקה, אך כבר בתנ"ך נפגשים אנו במושג "המס" גם אם לא בפירוט הלכתי אך בהחלט הדבר משמש ככלי לאותה מטרה המוכרת לנו היום. ונביא מס' מקורות לכך:

בראשית פרק מ"ט פסוקים י"ד ט"ו: "יששכר חמור גרם רובץ ... ויט שכמו לסבול ויהי למס עובד" - יששכר שכל ברכתו הייתה שלא יעבוד אלא ישב ויעסוק בתורה - דווקא עליו נאמר "ויהי למס עובד", הכיצד? שני הסברים עיקריים:

1. למרות עיסוקו בלימוד הוא גם מפרנס וממילא משלם מס. יוצא שהוא תורם פעמיים לחברה, פעם בלימוד התורה ופעם בתשלום המס. (פירוש בעל הטורים).

2. עצם הלימוד ומסירות ללימוד הוא עצמו המס (פירוש מלבי"ם).

בתיאור שעבוד בני ישראל במצרים מתואר המס שמשלם הנתין למושל- שמות א' פסוק י"א: וישימו עליהם שרי מסים למען ענותם בסבלנותם".

שיטת מס זו שמשלם הנתין לנותן החסות מצינו גם בספר שופטים א' פסוק ל"ג: "ונפתלי לא הוריש את יושבי בית ענת וישב בקרב הכנעני יושבי הארץ ויושבי בית שמש ובית ענת היו להם למס" שוב אותו עקרון - בני נפתלי שלמו את המס מאחר והם היו נתינים זרים אך מכאן אולי ניתן להסיק שנתין שאינו זר המס לא היה מוטל עליו.

מקור בולט להטלת מס תוך ציון שעורי המס בתקופת הנביאים נמצא בימי שלמה בו העלה המלך שלמה מס על עם ישראל בזמן בניית בית המקדש אך לא בצורת כסף אלא באמצעות עבודה.

משמע מס בשיעור של 33% אך המס לא שולם בכסף אלא בעבודה חשיבות המקור הוא בגובה המס אותו גבה המלך שלמה.

ניתן להביא מקורות נוספים מהתנ"ך אך די בדוגמאות אלו ללמדנו כי :

א. המס נהג כבר בתקופת אבותינו (ברכת יעקב לבניו).

ב. המס שולם לשליט ע"י הנתין הזר.

ג. מצינו גם מינון של סכום התשלום.

מקורות מאוחרים למיסוי בכלל ולמיסוי עירוני בפרט נמצאים במשנה בגמרא ובפסקי ההלכה המוקדמים ועד ימינו אנו.

הרמב"ם בהקדמתו לפירוש המשניות במסכת בבא בתרא מבאר - "וענינה במשפטי חלוקת הקרקעות, ודינים השייכים בבתים משותפים ודיני שכנים וביטול קשרי מסחר בהגלות מום ודינים המסופקים בענייני מיקח וממכר והיאך לדון בהם ודיני ערבות וירושות. ואיחר חלק זה מפני שכולו קבלה ודברי סברא ולא נתבארו במקרא". כלומר הלכות אלו של דיני שותפים/שותפות בין היחיד והציבור בין היחיד וחבירו לא נכתבו מפורשות בתורה אלא נכתבו עפ"י עקרונות דיני התורה ועפ"י שיקול דעתם של חז"ל שראו לנגד עיניהם את זכויות הפרט והציבור, השילוב ביניהם והשיקול שבין טובת הכלל והפרט מחד ומאידך טובת הפרט שהוא חלק מהכלל, תוך הכרה בחיוניות סדר ומשטר שלטוניים.

בתוספתא בבא מציעא י"א, י"ג מצינו: "כופין בני העיר זה את זה לבנות להם בית הכנסת ולקנות להם ספרי תורה ונביאים" - כלומר מיסוי לצורך דבר מוגדר.

מסכת בבא בתרא פ"א מ"ה: "כופין אותו (את תושב העיר) לבנות לעיר חומה דלתים ובריח".

וכן בתלמוד הירושלמי במסכת פאה פ"ח ובתלמוד הבבלי בבא בתרא דף ח' מצינו שנעשתה גביה מסודרת לצרכי חינוך, סעד, בטחון.

מהאמור עולה כי אין תוקף בלעדי המחייב בכל מקום בשווה, ויש למנהג הרווח במקומות שונים תוקף בשווה, ולכל מנהג הרווח במקומות שונים באשר הם תוקף מחייב, אשר על כן בהטלת המס ובתקפותו יש להתחשב בשינויי מקומות ושינויי הזמנים.

התייחסות מאוחרת יותר ומפורשת לאמור מצינו בשאלות ותשובות (להלן שו"ת) הרשב"א חלק ג' תשובה תי"ב:

כלומר מדברי הרשב"א משמע שדיני מסים אין תוקפם כדיני תורה השווים לכל אלא משתנים הם עפ"י החלטות שנתקבלו במקום בו חי הציבור.

ומוסיף הרשב"א בחלק ה' תשובה עד':

מאות שנים מאוחר יותר - כתב בעל תרומות הדשן בסימן שמ"ב:

אך סייג זאת ה"נחלת שבעה" סימן כ"ז: "בעניין מסים וכיוצא בו דמנהג בעלמא מבטל בהם דין תורה, צריך שיהא אותו מנהג קבוע, שנמנו על כך רוב טובי העיר הנוהגים תמיד להסכים בתקנתם, שיהא נכתב בין שאר נוהגים ותקנות לקבוע אותו לדורות או לשעה, ולא שנהגו כן מאליהם".

לפיכך צריך שיהיה מנהג שטובי העיר נהגו בו דרך קבע כי הרבה פעמים ציבור עושים להם מנהג לפי הצורך ואין בדעתם לקבוע מנהג כלל.

וכך כתב הר"י בן עזרא בספרו "משא המלך" חלק נעילת שערים:

גישה זו באה לידי ביטוי בשו"ת מהרש"ם חשן משפט תשובה שס"ט "אכן נראה, אע"ג דאייתינן לעיל דבענייני מסים המנהג מבטל הלכה, מ"מ ראוי ונכון לדקדק היטב אם נוכל להשוות כל המנהגים לדין תורה אף אם לא לגמרי, מכל מקום עדיף טפי (יותר) שנמצאו סעד וסמך מדברי חכמים ולאוקמינה (להעמיד) בטעם וסברא".

מצינו אם כן מקורות רבים ומגוונים לנושא תקנות המסים ומתוכם אנו למדים:

א. תקנת המס עצמה יסודה בהלכת הצבור ויש לה בסיס הלכתי חברתי.

ב. פרטי התקנות להטלת המס ניתנות לשינוי בהתאם להסכמות שמתקבלות מעת לעת ע"י הציבור

המתקין אותם באישור טובי העיר, בלבד שיתקבלו באמות מידה נאותים וסבירים.

ג. בכל מקרה דרשו חז"ל שגם אם התקנה שונתה, לפחות שהתקנה תשאב את רוחה ובסיסה

ממקורות הלכתיים.

על מגוון תפקידי הרשות המקומית ניתן לעמוד מדברי הברייתא במסכת סנהדרין (יז,ב)

ובלשוננו, בכל עיר צריכים שיהיו השירותים הבאים:

בית דין מכין ועונשין - בית משפט (לעניינים מקומיים)
וקופה של צדקה נגבית בשנים ומתחלקת בשלשה - שירותים סוציאליים
ובית הכנסת - מקומות תפילה
ובית המרחץ ובית הכסא - שירותים סניטריים
רופא ואומן - שירותי רפואה
ולבלר - שירותים משרדיים
ומלמד תינוקות - מוסדות חינוך
אף מיני פירא - אספקת מוצרים סדירה

כך גם נמצא כי על רשות מקומית לדאוג לנוי, לתשתיות ולביטחון בני העיר.

במסכת בבא בתרא (כד,ב) מצאנו "מרחיקין את האילן מן העיר עשרים וחמש אמה(מידת אורך), ובחרוב ובשקמה חמשים אמה" ופרשו בגמרא "מאי טעמא? (מה הטעם/מה הסיבה, שיש להרחיק את האילן מהעיר?) אמר עולא משום נויי העיר.

במסכת מועד קטן (ה,/א) מצאנו כי על הרשות לדאוג לתשתיות "יוצאין לקווץ את הדרכים (לפנות קוצים שבדרכים -רש"י) ולתקן את הרחובות ואת האסטרטאות ולמוד את המקואות".

ובמסכת בבא בתרא (ז,ב) מופיעה חובת הרשות לדאוג לביטחון בני הישוב "כופין אותו לבנות בית שער ודלת לחצר ... כופין אותו לבנות לעיר חומה ודלתים ובריח ..."

ואכן ברמב"ם סוף הלכות דעות פרק ד' הלכה לג' נפסק כי "כל עיר שאין בה עשרה דברים האלו, אין תלמיד חכמים רשאי לדור בתוכה; ואלו הן - רופא, ואומן, ובית המרחץ, ובית הכיסא, ומים מצוין כמו נהר או מעיין, ובית הכנסת, ומלמד תינוקות, ולבלר, וגבאי צדקה, ובית דין מכין וחובשין:

נמצא כי עוד לפני אלפיים שנה נתנו חכמי ישראל את דעתם על אופן ארגון הישוב, וקבעו תקנות וסדרים לחיי ציבור מתוקנים.

אין ספק כי מכלול השירותים שלעיל מחייב הטלת מיסים על בני הישוב, ומהראוי להתבונן על פי אילו אמות מידה קבעו חכמי ישראל את מפתח חיוב המס.

מאחר וזכות הקניין היא זכות אזרחית בסיסית של הפרט להגן על רכושו ולהחזיק בו ראוי לברר מה הם מקורות הסמכות ההלכתית שעליהם חז"ל מבססים את הדין המאפשר לרשות/ גבאים/שליחים לגבות את המס.

סמכות זו ניתנת לבחינה בשלוש אפשרויות:
א. כפייה
ב. שותפות
ג. תשלום עבור הנאה המופקת ע"י היחיד

קודם שנברר את מקור הסמכות נגדיר אפשרויות אלו :

א. כפייה - טובי העיר יכולים לכפות על היחיד מכוח העובדה שנבחרו לנהל את העיר כמו מלך שנבחר למלוך. כמו בכפייה לכל דבר, משמעות הדבר - הטלת מסים עפ"י הצרכים ללא הגבלות.

ב. שותפות- ניתן לראות בציבור כאוכף שותפים כאשר כל אחד תורם לציבור כפי אפשרויותיו ומקבל עפ"י הצרכים שהוסכם שיחולקו.

ג. תשלום עבור הנאה - ניתן לחייב אדם עבור טובת הנאה שניתנה לו הן ע"י היחיד ובודאי ע"י הציבור.

השאלות המתעוררות בכל אחת מהאפשרויות הן:

אם מכוח הכפייה - האם להטיל את המס על כולם או רק על הנהנים. ומה אם אדם שברור כי לא ייהנה מהדבר שלשמו נגבה הכסף?

אם מכוח השותפות - טבעי להטיל את המס על כולם אך באיזה שעור? האם בהתאם לשיעור ההנאה של כל אדם? או באופן שווה? ומה לגבי מוסדות משותפים שמידת ההנאה של כל פרט מהם שונה?

הכפייה - המשנה במסכת בבא בתרא פא' משנה ה':

כתב המרדכי בפרקינו סימן ת"ה "וטובי העיר הוי (הם) כחבר עיר... טובי העיר הוי בעירם למה שהובררו (כלומר למה שהוסמכו) כמו גדולי הדור בכל מקום..."

וכן נפסק להלכה בשו"ע חושן משפט סימן ב' בהג"ה... וכן נוהגים בכל מקום שטובי העיר בעיר כבי"ד הגדול ומבין ועונשים והפקרם הפקר כפי המנהג... ומ"מ הולכים אחר מנהג העיר".

היוצא מדין המשנה שישנה מציאות של כפיה טוטלית, כפייה זו היא בעצם סמכות השלטון מלך/ טובי העיר/ חכמי העיר.

מסירת הסמכות לשלטון במעמד של בית דין לטובי העיר מחייבת הקפדה יתירה בבחירת האנשים: "טובי הקהל הממונים לעסוק בצרכי רבים או יחידים הרי הם כדיינים, ואסורים להושיב ביניהם מי שפסול לדין מחמת רישעה" (רמ"א, בשו"ע חושן משפט, סימן ל"ז, כ"ב).

השותפות - "החת"ם סופר" רואה במשנה בבא בתרא כמקור סמכות להטלת תשלומים על היחיד, אך הסיבה לכך היא שעצם החיים יחדיו הם שותפות לכל דבר וכשותפות יש אפשרות של כפיה הדדית לצרכים שונים, ולכן גם אם לא נהנים כולם - כולם משתתפים בהוצאה מאחר והשותפות מחייבת, ומסביר החת"ם סופר: "והנה לפי זה כיוון שבני הקהילה דין שותפין יש להם ואפילו כל נשיהם זקנות, א"א להם בלא מקוה לפעם אחת בשנה... ועל כן כופין זה על זה לבנותו".

החזון איש מחדד את עקרון השיתוף אך מסייגו ומדרגו:

א. מקרה בו היחיד יכול לכפות - הכוונה למנהיג היחיד ואין צורך להסכמה מוקדמת של הציבור (וזאת משום שהדבר מתבקש וברור כגון: חומה לעיר).

ב. דבר שלא ברורה נחיצותו אך רוב אנשי העיר הסכימו עליו ויש בו משום תיקון העולם - תקנת בי"ד מועילה.

ג. דבר שאין בו תקנה ברורה ולא ברורה ומוחלטת נחיצותו - במקרה זה יש צורך בהסכמת רב אנשי העיר.

ההנאה-ניתן לראות באותה משנה מדוברת במסכת בבא בתרא יסוד שלישי והוא יסוד ההנאה - שהרי כל הכפייה היא רק משום שנהנה השכן ולכן מחייבים אותו - מכאן משמע שהיקף החיוב יהה רק בהתאם לגובה ההנאה. וכך שאנשים שאינם נהנים כלל לא יהיו מחויבים לאותו תשלום. האם מי שגר סמוך לחומה יהיה חייב במס לצורכי הביטחון (בניית החומה) יותר מזה שגר במרכז העיר?!

יוצא איפה שבמקור הסמכות להטלת המס יש להתחשב בג' היסודות אומנם ישנה אפשרות של הטלת מס ככפיה אך ודאי שיש צורך בהתאמה של היקף הגביה ומיהו האדם ממנו נגבה המס בהתאם לכללים שנקבעו והיסודות המופיעים במקורות.

במסכת בבא בתרא (ז, ב) מוצאים אנו דיון שבבסיסו מונחת ההנחה כי על נטל המס להתחלק בצורה שוויונית, אך יחד עם זאת התלבטו חכמינו בשאלה מהי משמעות השוויוניות:

במקרה שלפנינו מדובר על גביה שהיא לצורך הקמת חומה לעיר, ובמונחים בני זמננו, גביה לצורך ביטחון בני העיר (תאורת רחוב, משמר אזרחי וכדו'). בעיון ראשוני לא ברורה התלבטותו של רבי אלעזר, שכן הכל צריכים ביטחון ואבטחה, אם כן מה שאלתו של רבי אלעזר?

הסבר לכך מוצאים אנו בדברי הנימוקי יוסף על הרי"ף שם:

מהסברו של הנימוקי יוסף עולה שאלתו של רבי אלעזר והיא: מה הוא בסיס ההשוואה לפיו יחויבו בני העיר בהוצאות ביטחון העיר, והאם בסיס השוויון משתנה לפי העניין. היינו: אם האבטחה דרושה להגנת רכוש בני העיר - חיוב המס יהיה לפי גובה ההכנסה או גודל הרכוש ( - "לפי ממון"), ואם האבטחה נחוצה להגנת מפני פיגועים ( - "לפי נפשות") אזי חיוב המס צריך להיות לפי נפשות, שכן חשיבות חייהם של כולם שווה, ובמקרה זה יש לגבות לפי גודל המשפחה - ככל שלמשפחה יהיו יותר נפשות יהא עליה לשלם יותר מס.

לפי הסבר זה יוצא כי בסיס חלוקת נטל המס הוא תמיד לפי מידת ההנאה, ושאלתו של רבי אלעזר נסבה על ההבחנה - "נפשות" או "ממון".

הסברו זה של הנימוקי יוסף קשה להבנה, שכן אם העקרון ההלכתי ברור וכל השאלה נסבה אודות ההבחנה, מדוע הוא מפנה את השאלה לרבו? וכי מהיכן לו לרבי יוחנן לדעת יותר ממנו?

גם תשובתו של רבי יוחנן לשאלתו של רבי אלעזר קשה להבנה לפי הסברו של הנימוקי יוסף. תשובתו של רבי יוחנן הייתה: "אמר ליה לפי ממון גובין ואלעזר בני קבע בה מסמרות" ומבאר רש"י "קבע בה מסמרות"- "הזהר לדון כן ולא תסור ממנה." וכי כיצד ניתן לקבוע שאומדין לפי נפשות תמיד, הרי יתכן שתקופה מסוימת הבעיה תהיה אבטחת הממון, ולאחר זמן תהיה הבעיה אבטחת הנפשות, ואם "אין לזוז" מהקביעה שאומדים לפי נפשות גם כאשר האבטחה נחוצה להגנת הממון, יצא שיגבו מס בניגוד לעקרון שהונח בבסיס שאלתו של רבי אלעזר - שחלוקת נטל המס היא תמיד לפי מידת ההנאה?!

ואכן רבנו גרשום מאור הגולה (בפרושו על סוגייתנו) מסביר את התלבטותו של רבי אלעזר כך: "לפי שבח ממון - מי שהוא עשיר נותן יותר, או לפי נפשות שבעיר - שכולם יתנו בשוה." ומסתבר שהנתינה מתייחסת לכל מי שהוא 'בר נתינה' - היינו המבוגרים, בעלי המשפחות.

לפי הסברו של רבי גרשום יצא ששאלתו של רבי אלעזר את רבי יוחנן רבו הייתה, האם חיוב המס הוא בשל ההנאה מהחומה, ואז שיעור המס יהיה לפי מידת ההנאה, וכיון שהעשיר נהנה יותר מהגנת החומה יהא עליו לשלם יותר, או שמא השותפות של בני העיר בכלל הדברים הנחוצים לעיר היא המחייבת - ואז גם אם נחיצות השרות שונה בין אדם לאדם, יתנו כולם בשווה - "לפי נפשות", והשוויון יהיה בין בתי האב בין עשירים ובין עניים.

לפי הסבר זה אכן בבסיס שאלתו של רבי אלעזר מונחת שאלה הלכתית עקרונית: האם מפתח חלוקת נטל המס תלוי במידת ההנאה הספציפית - בדומה למונח "אגרה" בימינו, או שחלוקת נטל המס מחולקת על כולם בשווה למימון כלל פעולות העיר.

לפי הסבר זה תשובתו של רבי יוחנן יש בה הכרעה הלכתית, לאמור: "לפי ממון גובין! ואלעזר בני קבע בה מסמרות!" ר"ל חלוקת המס היא לפי מידת ההנאה , ושיעור ההשתתפות הוא כמידת ההנאה. ( אגב, קביעתו של רבי יוחנן אינה משתנה גם לפי גירסת ה"איכא דאמרי").

אם נשלב את עיוננו בדברי הנימוקי יוסף ורבנו גרשום נקבל את התוצאה הבאה:

1. חלוקת המס היא לפי מידת ההנאה , הינו על המס לבטא גישה "אגרתית" (מל' אגרה התלויה בשרות).

2. את מידת ההנאה יש לשקול ולעיתים לשקלל על פי ההבחנה של הנהנים מהשרות. (אבטחת נפשות - -בשווה, ואבטחת ממון - -לפי ממון.)

אלא שבאמות מידה אלו אין די, שכן מבחן השוויוניות עד כה נאמד רק ביחס לקופת הציבור - קופת הרשות המקומית. ומה ביחס לקופתו של הפרט נותן המס? האם השוויוניות היא במבחן הממון בעלמא או שמא מבחן השוויוניות יש לקחת בחשבון גם (ואולי בעיקר) את המאמץ הכלכלי של נותן המס?

למיקוד השאלה הבה ניקח דוגמה: מועצת רשות מקומית התכנסה כשעל סדר יומה דיון נוקב אודות בעיות ביטחון בעיר. בתום הדיון התקבלה החלטה כי כל בני העיר מגיל 25ומעלה מחויבים להצטרף למשמר האזרחי ולשמור לילה אחד בחודשיים. ההחלטה התקבלה פה אחד, ולקבלת הגיבוי הציבורי להחלטה נערך משאל תושבים שתמך ברב מוחץ (96%) בהחלטה. על פי החלטה זו כל אדם חייב באופן אישי לשמור פעם בחודשיים. דא עקא שלאחר שבועיים התברר שלא כולם יכולים לשמור באופן אישי (יש חולים ל"ע, יש שטרם חזרו מהעבודה וכדו'). לאחר ניסיונות לפתרונות מאולתרים (שכמובן לא עלו יפה) התכנסה שוב המועצה והחליטה, בלית ברירה, כי כל המחויב בשמירה ישלם את תמורת השמירה לשומר שכיר ומקצועי.

לפי החלטת המועצה הראשונה הרי שהמס היה שווה לכל נפש בין עשיר בין עני - כולם לא ישנו ושמרו איש לפי כוחו, לילה אחד בחודשיים בשווה - היינו על הפרט היה נטל מאמץ השמירה (מהבחינה הכלכלית כמובן) שווה, ולא היה הבדל בין אם השומר בעל ממון אם לאו. אך לפי החלטת המועצה השנייה שוויון המאמץ הופר, שכן המאמץ הכלכלי לשמירת העיר השתנה. שהרי לעשיר תשלום דמי שמירת לילה הוא סכום של מה בכך, ואילו לעני התשלום הוא משמעותי ביותר.

בהעמקה נוספת אולי יהא ניתן להבין את שאלתו של רבי אלעזר לרבי יוחנן רבו על ציר ההתלבטות שהוזכר זה עתה:

"לפי נפשות הן גובין" היינו בסיס השוויון הוא טכני/אריתמטי, דהיינו שכל בית אב משלם בשווה (או לפי בית אב או לפי מספר הנפשות, אין הדבר משנה לענייננו.), או שמא -

"לפי שבח ממון גובין" היינו שבסיס השוויון הוא מהותי, כלומר שמכל בר חיוב גובים מאמץ שווה של מס אך לא סכום שווה, שכן לכל אחד יש "שבח ממון" ( "שבח" - הערך המוסף של הממון) אחר, לעשיר "שבח הממון" נמוך (יחס ההוצאה לממונו נמוך), ואליו לעני "שבח הממון" גבוה.

לפי הסבר זה תשובתו של רבי יוחנן "לפי ממון גובין ואלעזר בני קבע בה מסמרות" בעלת תביעה מוסרית גבוהה, שכן בתשובתו זו קבע רבי יוחנן כי נטל המס יהיה שווה לפי עומס המס על התא המשפחתי/כלכלי, וכי השוויון לא יהיה טכני גרידא .

חיזוק להבנה זו ניתן לראות בהמשך הדיון בסוגיה:

בהתבוננות בשאלתו של רבי אלעזר לפי הגרסה השניה (של ה "יש אומרים") נקבל את ההתלבטות הבאה:

הנחת היסוד היא שאכן יש להטיל את חיוב המס לפי מידת ההנאה. אלא ששיטת השומה/המדידה של מידת ההנאה לפרט יש בה שני צדדים, כשכל צד בספק ייתן תוצאת מס שונה:

בנית חומה לעיר היא השקעה יקרה לשנים רבות, בדומה להשקעה בתשתיות בימינו. ומתלבט רבי אלעזר:

האם מפתח שומת המס לבניית החומה יהיה לפי הנאת בעלי הנכסים בקרבת נכסיהם לחומה, שכן ככל שנכסו של אדם קרוב יותר לקצה העיר כך הגנת החומה נחוצה לו יותר - היינו שיטת שומה טכנית ונוחה המשתנה לעיתים רחוקות . או אולי כיון שחומה היא השקעה רבת שנים לתקופות שמעבר לתקופה סבירה של בעלות אדם בנכס, יצא ששומה המבוססת רק על מיקום הנכס ביחס לחומה יש בה גביה שמעבר למידת הנאתו של האדם מהמס שיושת עליו? (ותוצאה זו סותרת את הנחת היסוד!)ולכן יש לקבוע את שומת המס לפי "שבח ממון" - בלבד? (משמעות "שבח ממון " מבוארת כבר לעיל.) - היינו שיטת שומה עניינית ופרטנית יותר. ומתלבט רבי אלעזר גם באלטרנטיבה זו, שכן שומה לפי שבח ממון בלבד אין בה מענה להשקעות תשתית יקרות וארוכות טווח, כך שלשיטה זו חסרונות משלה.

הכרעתו של רבי יוחנן זהה לזו שבגרסה הראשונה, היינו "לפי ממון גובין ואלעזר בני קבע בה מסמרות". היינו, לעולם בגביית מס יש לשקלל את ההנאה שתצמח למשלם המס, וכדברי רבי יוחנן - "קבע בה מסמרות".

הכרעה זו יש בה תוספת הבנה שכן היא מכריעה בהתלבטות שבין שומה עפ"י מפתח ערך ו/או מיקום הנכס, לבין שומה עפ"י עומס המס על התא המשפחתי/כלכלי, ויש בה כדי העדפה לשיטת החיוב צודקת יותר על פני שיטת חיוב נוחה יותר.

בדוגמה התלמודית שלפנינו נסב הדיון על רקע שאלתו של רבי אלעזר מול יעד מימון אחד - ובמקרה שלפנינו, הוצאות אבטחת הישוב. נשאלת השאלה האם הכרעתו של רבי יוחנן תהיה עקבית גם במקרה של גבית מסים למימון משימות רבות או מורכבות. שאלה זו מקבלת משנה תוקף לפי גרסת ה"יש אומרים", בה נמצא כי הכרעתו של רבי יוחנן לגביית המס "לפי ממון גובים" היא לכאורה בכל מקרה.

העדר מבנה לאומי ריבוני לעמנו לאורך שנות הגלות הרבות, והתרכזות יהודים בערים ועיירות תוך בניית מסגרות חברתיות וציבוריות ברמה מקומית, הביאו מטבע הדברים להתפתחות פסיקת הלכות ברמה המקומית, כך שבעיון במקורותינו ההלכתיים יהא ניתן ללמוד על גישת חכמי ישראל בכל הקשור למיסוי ברמה המוניציפאלית.

בסימן קס"ג בחושן משפט דן סימן שלם ב"דברים שבני העיר כופין זה את זה". ומהתבוננות בחלק מההלכות ננסה להסיק תשובה לשאלתנו.

סעיף א' פותח:

תחילת הסעיף דן בסוגיה המוכרת לנו מהגמרא ממסכת בבא בתרא שבה גבית המס היא לצורך מטרה ספציפית. אך בתוספת שבדברי הרמ"א (המבוססים על דברי המרדכי בפרק ראשון של מס' בבא בתרא, ועל תשובת מיימוני ספר הקניין סעיף נ"ט) מוצאים אנו שקיימת גבית מס לצרכים כלליים "לכל צורכי העיר"... "וליתן לתוך כיס של צדקה". רוצה לאמר, שניתן לגבות מס לקופת הציבור מבלי לדעת מראש מה הסכום המדויק הנדרש לגביה, אלא די לציבור, ובפועל - לנציגיו, חברי מועצת העיר (ובלשון חז"ל שבעת טובי העיר, על סמכותם ודרך בחירתם מהראוי לעיין, אך אין זה נושא דיוננו), אם רצונם שתהיה קופה של צדקה בעיר, כדי לחייב את בני העיר לשלם מס למילוי קופה זו.

ובהקבלה לימינו, דייה לרשות המקומית להחליט כי ברצונה להעניק שירותי חסד, היינו מגוון שירותים סוציאליים בעיר, כדי לחייב את בני העיר בתשלום מס למילוי קופת הרשות לסעיפים תקציביים אלו.

נמצאנו למדים כי ניתן להטיל מס על בני העיר גם מבלי לדעת מראש את עלותה הכוללת של ההוצאה, ובלבד שמטרת הגביה (- להבדיל מסכום הגביה) תהיה ידועה מראש.

נשאלת השאלה, האם יסוד זה חל דווקא על סעיפי הוצאה הקשורים לשירותים סוציאליים למיניהם (-קופה של צדקה...), או שניתן לבני העיר/למועצת הרשות המקומית להחיל יסוד זה על כלל הוצאות הציבור/הרשות המקומית?

מנוסח ההלכה והדוגמאות המפורטות בה ניתן להסיק כי בכל מקרה מטרת ההוצאה חייבת להיות ברורה ומוגדרת, ודוגמת הכיס של צדקה היא ספציפית. (או בשל היותה מצווה ולא שרות גרידא לבני העיר, או משום שלא ניתן לחזותה מראש, וצריך עיון...)

מהשואה בין יסודות אלו בפקודת העיריות, ניתן לומר כי עקרונות אלו אכן באים לידי ביטוי בסעיפים 206 ו - 211 לפקודת העיריות, שכן בסעיף 206 נאמר:

הוראה זו תואמת לעקרון כי על מטרת ההוצאה להיות ברורה ומוגדרת לבני העיר, וליתר דיוק היא שואבת את כוחה מהחלטת בני העיר - ר"ל נציגי בני העיר, הלא הם חברי מועצת העיר. זאת ועוד, סעיף 211 לפקודה מגביל את האפשרות להעברת כספים ממטרה אחת לאחרת, (ובמונחים מוניציפאליים - העברה תקציבית מסעיף לסעיף,) אלא בהסכמת בני העיר. ובלשון החוק:

ולשאלתנו המקורית, האם הכרעתו של רבי יוחנן "לפי ממון גובין ואלעזר בני קבע בה מסמרות" אכן נשמרת בכל מקרה, התשובה תהיה חיובית, בהסתייגות קלה בכל הנוגע לסעיפי תקציב שעניינם גמילות חסד/שירותים סוציאליים.

בסימן קס"ג בחושן משפט יש מגוון שיטות לשומת בני העיר:

בהמשך לסעיף א' בו נקבע העיקרון כי "כופין בני העיר זה את זה לעשות חומה דלתיים ובריח לעיר, ולבנות להם בית כנסת, וכו' ", בסעיף ב' נאמר:

על פי הלכה זו נמצא כי העיקרון ש חלוקת נטל המס תהיה לפי מידת ההנאה שריר וקיים. אלא שעדיין יש לברר כיצד נקבע יחס השוויון בין הנהנים, ולפי איזה מפתח?

נראה כי סעיף ג' בסימן שלפנינו דן בסוגיה זו:

ומוסיף הרמ"א: כל מה שגובין לפי הממון - הולכים אחר רוב הממון, והעשירים שהם מיעוט הנפשות, הם חשובים רוב בעניין זה."

נמצא כי גם להלכה נותרו שתי שיטות שומה. אמנם העיקרון המנחה אותן הוא עקרון השוויון, אך הגדרת אומדן השוויון שונה:

בעוד שלפי הדעה הראשונה השיטה פשטנית וטכנית - לפי קרוב הנכס לחומה. הרי שיטת ה"יש אומרים", הננקטת יותר להלכה, היא שיטת שמירת השוויון המשוקללת. היינו בראש ובראשונה אומדים את מידת ההנאה של משלם המס מהשירות אותו יקבל בגין גבית המס, ובמבחן משני תשוקלל מידת ריבוי הממון. כלומר, ככל שלאדם ממון רב יותר, יחול עליו מס גבוה יותר, אם בשל התועלת הרבה יותר שתצמח לממונו (אם בגין שמירת נכסיו, או בימינו כיוון שערך נכסיו יעלה בעיר שבה שירותים טובים יותר), ואם בשל עומס יחידת המס על יכולתו הכלכלית.

לסיכום - עפ"י המקורות שנידונו עולה כי אמות המידה (כולן או חלקן) הראויות לחיוב בני העיר במס הן:
1. חיוב המס מותנה בהנאה/בתועלת הצומחת למשלם המס.
2. בסיס המס צריך להיות שוויוני.
3. בשיטת השוויון כמה גישות/שיטות:

1. לפי מיקום הנכס.


2. לפי ערך הנכס.


3. לפי התועלת הכלכלית שמפיק הנכס.


4. לפי המאמץ הכלכלי של המשלם.

בניסיון להשוות את עקרונות המיסוי במקורות לשיטות המיסוי הנוהגת כיום, ניתן לקבוע כי ככל שאופי החיוב יהיה "אגרתי" יותר (היינו מותנה יותר בתמורה), כן יתאם אופי החיוב לגישת חז"ל.

בשיטת החיוב בימינו בכל הנוגע לחיוב בני העיר לתשתיות (מים ביוב כבישים וכדו') אכן מופיעים העקרונות שהוזכרו לעיל:
1. מטרת ההוצאה ברורה ומוגדרת - שכן פעולת ההשקעה ומימונה מוגדרים ע"י תב"ר המאושר ע"י מועצת העיר.
2. גובה החיוב קשור למידת ההנאה/ התועלת של המשלם

בכל הנוגע לאגרות מים, ביוב חינוך וכדו' עקרון התשלום ביחס להנאה/לתועלת נשמר, שכן קיים יחס ישיר בין משלם האגרה לתועלת הצומחת לו מתשלומה.

יתירה מזו, שיטת החיוב הפרוגרסיבי בחיובי אגרות המים, והענקת הנחות באגרות החינוך, מוסיפות נדבך נוסף של עקרון השוויון. עפ"י עקרון זה, לאחר המבחן הראשי של מידת ההנאה/התועלת, משוקלל המאמץ הכלכלי לתשלום האגרה על ידי הפחתת החיוב ככל שמצבו של המשלם דחוק יותר.

הגדרת הארנונה כמס ולא כאגרה, גוזרת אי תלות בין חובתו של תושב העיר לשלם את מסיו, לבין השרות אותו הוא אמור לקבל. מכאן שהעיקרון המנחה, בו חייב להיות יחס בין התועלת/ההנאה למס אינו קיים, ומהבחינה המשפטית ההפך הוא הנכון.

יחד עם זאת ניתן לאמר כי בבסיס מנגנון חיוב הארנונה עומד "ההגיון הציבורי" או "הלגיטימציה הציבורית" האומרת שעיר אינה יכולה להעניק שרות, סדרי חיים ואיכות חיים לתושביה, ללא ארגון קופה ציבורית למימון סדר זה.

אם נקבל הנחה זו, ניתן לאמר כי מקור סמכותה של הרשות המקומית לגביית המסים באופן בלתי מותנה בשרות אותו היא נותנת לתושביה, אינו תולדה של קביעה שרירותית, אלא פתרון משפטי לגביה יעילה של מסי העיר. מטרת הפתרון היא חיסכון בהתדיינות אין סופית בין בני העיר לבין קברניטיה בשאלה (שניתן להניח בודאות שלעולם לא תמצא לה תשובה מוסכמת.) האם תושבי העיר ברחוב או בשכונה זו או אחרת קבלו את התמורה הראויה מהמס ששלמו.

קבלת הנחה זו כרקע הציבורי להיטל המס על בני העיר, יש בה כדי להביא להתאמה לא מבוטלת בין האופן בו רשות מקומית מנהלת את ענייניה כיום, לבין השיטות לחיוב בני העיר במס עפ"י מקורותינו:

1. מטרת ההוצאה חייבת להיות ברורה ומוגדרת - ניתן לראות את ספר התקציב לשנת הכספים, כספר המגדיר את מטרת ההוצאות. שכן לצד סעיפי ההכנסה (אומנם סעיפי ההכנסה הלא ייעודיים נסקרים יחד, וצ"ע) מפורטות ההוצאות למימון הפעולות שייהנו מהן בני העיר, כך שניתן לראות בספר התקציב הודעה מפורטת לבני העיר על מטרות ההוצאה הכספית. (פרק אחד עשר לפקודת העיריות.)

2. חלוקת המס לפי מידת ההנאה/התועלת - אישור רוב חברי מועצת העיר, כשלוחיהם של בני העיר, את ספר התקציב, יש בה כדי הסכמה כי סך המס שיגבה מבני העיר אכן מבטא את מידת ההנאה שבני העיר ככלל מעונינים להפיק ממסיהם.

(התנגדות המיעוט אין בה כדי לשנות, אם משום שהרוב כופין על המיעוט, ראה חו"מ קס"ג ס"א ברמ"א, ואם מדין הפקר בי"ד הפקר, ולעניינו שבעת טובי העיר דינם כבי"ד, ראה ב"ב ז, ב: מרדכי שם תפ,: שו"ת הרשב"א ח"ד תשובה תמ"ב, אלא שבדין טובי העיר יש מקום לעיין אם חל במציאות כיום , שכן חו"מ סימן לז' ס' כ"ב כתב ברמ"א "טובי הקהל הממונים לעסוק בצרכי הרבים או יחידים הרי הם כדיינים, ואסורים להושיב ביניהם מי שפסול לדון...")

כפי שראינו, חיוב בני העיר במס מושתת במקורותינו על עקרון השוויון, אלא שבמדדים הנשקלים להשגת השוויון יש דעות שונות:

1. שוויון פשטני/טכני -
א. מיקום הנכס קובע את אומדנו לגובה החיוב ( - מידת קרבת הבית לחומה), דומה לשיטת סיווג הארנונה עפ"י אזורים.
ב. ערך הנכס קובע את אומדנו לגובה החיוב ( - ככל שערך נכסיו של התושב גדול יותר, הם זקוקים להגנה רבה יותר, וממילא חיוב המס צריך להיות גבוה יותר), דומה לסיוג הנכסים עפ"י איכותם.

2. שמירת השוויון המשוקללת
א. התועלת הצומחת לבעל הנכס - ככל שהתועלת מהנכס גבוהה יותר, שיעור המס יהיה גבוה יותר (נכס עסקי המניב רווחים ישלם יותר מנכס ששימושו למגורים.), בדומה לחיוב נכסים עסקיים להם תעריפי ארנונה גבוהה יותר מנכסים המשמשים למגורים. וקביעת תעריפים מדורגים לסוגי עסקים שונים.
ב. היחס בין עומס המס לבין התא הכלכלי (בית האב) המחויב במס (- "שבח הממון" - היינו, ככל שהמאמץ לתשלום גבוה יותר, שיעור החיוב יהיה נמוך יותר.) - בדומה להנחות שסעיף 8 לתקנות ההסדרים במשק המדינה, הנחות מארנונה.

נמצאנו למדים כי אכן באופן כללי ניתן לראות קווי דמיון רבים בין אמות המידה לחיוב בני העיר במס בתקופתנו לאלו שבמקורות. יחד עם זאת בבחינה מדוקדקת יותר נמצא שונות משמעותית בין שיטת השוויון המשוקללת במקורות לזו המיושמת כיום.
א. בתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) ההנחות מוענקות לשתי קבוצות אוכלוסייה עיקריות:
1. סקטוריאליות - (סעיף 2, 1-7 ו 9-10) פנסיונרים, נכים, עולים וכד'.
2. לפי הכנסה - (סעיף 2, 8) ההנחה נקבעת לפי היחס שבין ההכנסה למספר הנפשות.

בשיטת החיוב על פי אזורים, בשני המקרים אחוז ההנחה אינו מושפע מסכום החיוב ברוטו של מקבל ההנחה. כך יוצא ששני משלמים שיש להם נכס בגודל זהה ומצב סוציו-אקונומי שווה, ישלמו מס שונה, כך שהעומס הכלכלי על שניהם לא יהיה שווה.

ב. להוציא מקרים חריגים, אין בתקנות מנגנון הנחה לעסקים. בתחום זה בהעדר כלים להנחה, השונות בין נכסים עסקיים זהים בעלי רווחיות שונה קיצונית עוד יותר.

ג. אזורי המיסוי האמורים לקבוע את גובה המס לפי היחס בין ערך הנכס ופוטנציאל הפקת הרווח ממנו. שינוי במוקדי מסחר בעיר גורם לכך שנכסים שבעבר היו במקומות סואנים, ובעלי רווחיות גבוהה , לאחר זמן מוצאים את עצמם באזורי מסחר נחותים, אך 'חוקי ההקפאה' מכבידים על שינוי/עדכון אזורי המיסוי בהתאם.

ד. הטענה כי ניתן לראות את ספר התקציב כהודעה מפורטת לבני העיר על מגוון התועלות/ההנאה הנצמחת להם מתשלום המס, יש בה הכללה רחבה מידי. שכן הנהגת העיר משתמשת לא אחת במשאבים הכספיים שלרשותה לשינוי המבנה האורבני בעיר ע"י 'טיפוח יתר' של אזורי מצוקה על חשבון אזורים מבוססים יותר. במצב כזה קשה יהיה לטעון כי חיוב המס תואם את ההנאה/התועלת הצומחת למשלם המס. (אלא אם נטען בעקיפין נהנים מכך גם בני האזורים המבוססים יותר, טענה 'רחוקה' .)

בפתיחה של עבודה זו נעשה נסיון לסקור בקצרה את ההשתלשלות ההיסטורית ואדני היסוד של הטלת המסים ברשות מקומית מתקופת התנ"ך ועד ימינו, תוך מתן דגש לכך כי בענייני מסים ההלכה מכירה במנהגים והסדרים מקומיים, עם זאת ראוי לדעת הפוסקים לקרב את המנהג הקבוע ככל שניתן לדין תורה.

כמו - כן הוצגו שלושת השיטות המרכזיות להטלת המס - כפיה, שותפות, הנאה תוך הצגת השאלות המתעוררות בכל אחת מן השיטות וניסיון להציג שילוב אפשרי ביניהם.

במרכזה של העבודה הונחה הנחת היסוד כי על נטל המס להתחלק בצורה שוויונית והועלו כל השאלות ההתלבטויות והשיטות לאותה שוויוניות - האם לפי מידת ההנאה, האם לפי נפשות, או שמא לפי שבח הממון?! כל הנ"ל כלפי קופת הציבור וכמובן כלפי קופת היחיד.

מסקנת ניתוח כל השיטות היא -

חיוב המס צריך להיות שוויוני ולהיות מותנה ומשוקלל ב - מיקום הנכס; ערך הנכס; התועלת הכלכלית מהנכס; המאמץ הכלכלי של המשלם.

כמסקנה בניסיון להשוואת עקרונות המיסוי במקורות לשיטות המיסוי הנוהגות היום, ניתן לקבוע כי ככל שאופי החיוב של המס יהיה "אגרתי" יותר (היינו מותנה יותר בתמורה), כן יתאם אופי החיוב את גישת חז"ל.

כבוני תרבותנו הכלכלית במדינתנו המתחדשת , קירוב שיטת המיסוי לעקרונות חז"ל תהווה נדבך נוסף בבנייננו הלאומי , ובפרט בתחום המיסוי העירוני בו המרחק בעקרונות המיסוי בין הנהוג היום לדעת חז"ל אינו כה רב וישים .

פקודת העיריות
חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992
בראשית פרק מ"ט פסוקים י"ד - ט"ו
שמות א' פסוק י"א
מלכים א' פרק ה' - פסוקים כ"ז, כ"ח
הרמב"םבהקדמתו לפירוש המשניות במסכת בבא בתרא
תוספתא בבא מציעא י"א, י"ג
מסכת בבא בתרא פ"א מ"ה
תלמוד הירושלמי במסכת פאה פ"ח
תלמוד הבבלי בבא בתרא דף ח'
שאלות ותשובות הרשב"א חלק ג' תשובה תי"ב
הרשב"א בחלק ה' תשובה עד'
בעל תרומות הדשן בסימן שמ"ב
ה"נחלת שבעה" סימן כ"ז
הר"י בן עזרא בספרו "משא המלך" חלק נעילת שערים
שו"ת מהרש"ם חשן משפט תשובה שס"ט
הברייתא במסכת סנהדרין (יז, ב)
מסכת בבא בתרא (כד, ב)
מסכת מועד קטן (ה, א)
מסכת בבא בתרא (ז, ב)
הרמב"ם סוף הלכות דעות פרק ד' הלכה לג'
מסכת בבא בתרא פא' משנה ה'
המרדכי בפרקינו סימן ת"ה
רמ"א, בשו"ע חושן משפט, סימן ל"ז, כ"ב
סימן קס"ג בחושן משפט