פקודת העיריות 1934 הוחלפה בפקודת העיריות (נוסח חדש) תשכ"ד-1964. בכך בא הקץ לתרגום הבלתי רשמי של פקודת העיריות המנדטורית, והנוסח העברי הפך לנוסח המחייב. עם זאת, גם כיום אנו עשויים להיזקק לנוסח האנגלי המקורי, על מנת לפרש ביטויים סתומים ומונחים ארכאיים על פי הוראתם המקורית.
הרפורמה בשנת 1993
בשנים 1983-1981 הגיעה שיעור האינפלציה בישראל ל-120% לשנה. בשנת 1984 גבר שיעור האינפלציה, והיה חשש כי הכלכלה תתמוטט וכי השקל יאבד לחלוטין את כוח הקנייה שלו.
במסגרת המאבק באינפלציה הדוהרת נחקק בשנת 1985 חוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, אשר הגביל את כוחן של המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות, ואסר עליהן להעלות את תעריפי הארנונה בצווי הטלת הארנונה שנחקקו על ידן באותן השנים. מאז ועד לשנת 1992 נחקק בכל שנה חוק, המשמר את אותו עיקרון.
לקראת שנת 1993 נחקק חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992. מאז שנת 1993 מוסמכות המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות לחוקק את צווי הטלת הארנונה מכוחו של חיקוק זה. מכוחו של "חוק ההסדרים" הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993) התשנ"ג-1993, ובכל שנה מותקנות תקנות לשנת המס הבאה. מכוחו של "חוק ההסדרים" הותקנו גם תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993.
כל אלו חוללו רפורמה בדיני הארנונה. עיקרי הרפורמה הם: קביעת מונחים אחידים לכל צווי הטלת הארנונה, קביעת שיעורים מרביים ומזעריים בתעריפי הארנונה לשימושים למיניהם, וקביעת כללים אחידים להנחות בארנונה. ההנחות והפטורים מהארנונה העירונית מצויים בפקודת מיסי העיריה ומיסי הממשלה (פיטורין) 1938, בחוק הרשויות המקומיות (פטור חיילים, נפגעי מלחמה ושוטרים מארנונה) תשי"ג-1953, בתקנות ההנחה הנ"ל, בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות, ובעוד מספר חיקוקים ייעודיים.
הכללים בדבר הגשת השגה על שומת ארנונה, ערר על החלטת מנהל הארנונה בהשגה, וערעור על החלטת ועדת הערר, מצויים בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) התשל"ו-1976, ובתקנות שהותקנו על פיו. הכללים בדבר הצמדה וריבית של חובות של נישומים בארנונה מצויים בחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) התש"מ-1980.
תהו ובהו של דברי החקיקה
מניינם של הפקודות, החוקים, התקנות והצווים עולה כיום על ארבעים דברי חקיקה. בנוסף לכך נחקקים מידי שנה כ-260 צווי הטלת ארנונה בידי המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות. מאחר שאין חובה לפרסם את צווי הטלת הארנונה בפרסום רשמי, קשה למצוא את נוסחי הצווים שהוטלו בשנים קודמות.
ב. מטרתה של הארנונה העירונית
מטרתה של הארנונה העירונית היא לתקצב את הוצאות הרשות המקומית באותו אופן שמס ההכנסה מתקצב את הוצאות המדינה.
נישומים לא מרוצים העלו ושבו והעלו את שאלת הזיקה בין החבות במס לבין השירותים שהם מקבלים תמורתו. ההלכה היא, שאין המס משולם תמורת שרות מסוים, אשר הרשות חייבת לתיתו למשלם המס. המס משולם תמורת מכלול השירותים הציבוריים, שהרשות חייבת על פי דין לספק לתושביה, ובכללם גם לאלה המסרבים לשלמו. [1] ת"א 48/53 עיריית ירושלים נ' קהה.
ארנונה היא מס במהותה, ולכן היא מוטלת ללא זיקה ישירה לשרות הניתן, מבלי שהעירייה נותנת כנגדה כל תמורה ישירה. [2] בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא.
אופייה של הארנונה כמס נובע מכך, שהתמורה שמספקת הרשות המקומית בגינה היא עקיפה ולא ישירה. התמורה אינה ניתנת ביחס לסכום המס שמשלמים הנישומים, השירותים שמספקת הרשות המקומית ניתנים בלא שהנישומים מחויבים לשלם תמורתם עובר לקבלת השירות, ומעצם טיבם הינם שירותים שלא ניתן למנוע את ההנאה מהם אף מנישומים המסרבים לשאת בתשלומי הארנונה. [3] ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קריית ביאליק.
ג. המבנה של דיני הארנונה
נושא המס - הנישום
נושא המס הוא הנישום. המס מוטל על הנישום, והוא חייב בתשלומו. הארנונה העירונית מוטלת על ששה מיני נישומים בגין השימוש שנעשה על ידם או על ידי אחרים בנכסי מקרקעין. ואלה הם הנישומים בארנונה:
א. מי שמשתמש בנכס;
ב. מי שחדל להשתמש בנכס ולא הודיע לרשות המקומית על כך;
ג. מי שמחזיק בנכס ריק ואינו משתמש בו;
ד. מי שמשכיר נכס לתקופה פחותה משנה אחת;
ה. מי שמשכיר נכס לדייר משנה;
ו. מי שמשכיר מלון לדייר שמתגורר בו.
הציבור הרחב אינו מודע לכך כי יש ששה מיני נישומים, ובעיקר אינו מודע לחובתו של נישום להודיע לרשות המקומית על דבר קיומו של מחזיק ומשתמש אחר. כתוצאה מכך, במקרים רבים מוטלת הארנונה על נישום שחדל להחזיק ולהשתמש בנכס, כגון בעלים שהשכיר את הנכס או דייר שפינה את הנכס. [4] ר"ע 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עת"א; [5] ת"א 210/96 נגר נ' עיריית נתניה; [6] ע"א 1982/97 כהן צדוק נ' עיריית ת"א-יפו.
הנכס שבגינו מוטלת הארנונה על הנישום
נשוא המס הוא האובייקט שבגינו מוטל המס על הנישום. המס אינו מוטל על האובייקט, משום שלחפץ אין אישיות משפטית.
דיני הארנונה מבחינים בשני סוגי נכסים - קרקעות ובניינים. הקרקעות נחלקות לארבע מיני קרקעות :
א. אדמת בניין - שבגינה לא מוטלת ארנונה;
ב. קרקע שעיקר שימושה עם המבנה - שבגינה לא מוטלת ארנונה;
ג. קרקע תפוסה;
ד. אדמה חקלאית, שהיא בעצם קרקע תפוסה למטרת חקלאות.
בהקשר זה יש לציין, שרחוב אינו נחשב לנכס, ובגינו לא מוטלת ארנונה. [7] ה"פ 782/93 אלקנית פיתוח בע"מ נ' עיריית נתניה; [8] ה"פ 181/98 ישראל זהבי נ' מועצה מקומית כפר שמריהו.
מועד תשלום הארנונה
מועד תשלום הארנונה העירונית על פי צו הטלת הארנונה הוא בדרך כלל היום הראשון בשנת הכספים. בצווי הטלת הארנונה של מרבית הרשויות המקומיות נהוג לאפשר את פריסת התשלומים השנתיים לששה תשלומים דוחודשיים במהלך שנת הכספים.
תעריפי הארנונה
תעריפי הארנונה נקבעים בצווי הטלת הארנונה, הנחקקים מידי שנה על ידי כ-260 הרשויות המקומיות. יש צווים דלי תעריפים הכוללים כעשרה תעריפים, ויש צווים עתירי תעריפים הכוללים מאות תעריפים. הגדרות רבות שונות מרשות מקומית אחת לחברתה, ויש כארבע שיטות מדידה של שטחים. סכום הארנונה השנתי הוא מכפלת התעריף בשטח הנכס.
פטורים והנחות
הפטור או ההנחה הם היוצא מהכלל לכלל של החבות הרעיונית במס, הנוצרת בשעת אירוע המס. לכל פטור או הנחה יש תנאי אחד או תנאים אחדים, אשר חייבים להתקיים על מנת להחיל את ההנחה או את הפטור על הנישום. יש פטורים והנחות, המוקנים לנישומים העונים על התנאים שנקבעו בדין. תנאים מעין אלו מתייחסים בדרך כלל אל התכונות של הנישום. כך למשל, זכאים להנחה או פטור קשישים, חיילים בשירות חובה, מעוטי הכנסה וכיוצא באלה.
יש פטורים והנחות, הניתנים בשל תכונותיו של הנכס. כך למשל, ניתן פטור בשל נכס הרוס ופטור של ששה חודשים בשל נכס ריק.
לעיתים מזומנות נדרש שילוב בין תכונות הנישום והנכס. כך למשל יש הנחה בארנונה ל"מפעל תעשייתי חדש" (תכונות הנישום) באזור שיש בו אבטלה של 8% ומעלה (מיקום גיאוגרפי).
השגה, ערר, ערעור
בשלב הראשון רשאי הנישום להגיש "השגה" בפני מנהל הארנונה. שלב ההשגה מאפשר לרשות המקומית ולנישום לבחון מחדש את שומת הארנונה ולשכנע זה את זה בצדקתו של האחר.
על החלטת מנהל הארנונה בהשגה, רשאי הנישום להגיש ערר בפני ועדת הערר. לאחר שמיעת הערר מחליטה הוועדה אלו טענות לקבל ואלו לדחות. על החלטת ועדת הערר זכאים הנישום ומנהל הארנונה לערער בזכות לבית המשפט המחוזי.
גביית הארנונה
ארנונה עירונית ניתן לגבות בגבייה מנהלית על פי הכללים שבפקודת העיריות. בנוסף לכך ניתן לגבות ארנונה בהגשת תביעה אזרחית לבית המשפט המוסמך. בשנת 2000 הכריז שר האוצר על ארנונה כעל "מס" לעניין פקודת המיסים (גבייה), וניתן לגבות חובות של ארנונה גם על פי פקודת המיסים גבייה.
ריבית והפרשי הצמדה
לארנונה שלא שולמה במועדה מתווספים הפרשי הצמדה וכן ריבית של 0.75% לחודש, שהם כ- 9.4% בחישוב שנתי.
פסקי דין והילכות מפתח
1. ת"א 48/53 עיריית ירושלים נ' קהה - המס אינו משולם תמורת שרות מסוים, אשר הרשות חייבת לתיתו למשלם המס. המס משולם תמורת מכלול השירותים הציבוריים, שהרשות חייבת על פי דין לספק לתושביה, ובכללם גם לאלה המסרבים לשלמו.
2. בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא - ארנונה היא מס במהותה, ולכן היא מוטלת ללא זיקה ישירה לשרות הניתן מבלי שהעירייה נותנת כנגדה כל תמורה ישירה.
3. ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קריית ביאליק.
4. ר"ע 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עת"א - כאשר נקט המחוקק במונח "למעשה" בהגדרת "מחזיק" בסעיף 1 לפקודת העיריות, מונח החובק את שלושת המונחים: "בעל", "שוכר" ומחזיק "בכל אופן אחר", לא נתכוון להחזקה פיסית בפועל דווקא, אלא בא להבחין בין סוגי המחזיקים השונים בינם לבין עצמם ולדרגם. בנקטו בביטוי מחזיק לא התכוון המחוקק דווקא למי שמוקנות לו הזכויות המשפטיות המקיפות ביותר לגבי הנכס, אלא למי שהוא, יחסית, בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס. זיקתו של הבעלים לנכס, לצורך עניין זה, יכולה להידחק למקום שני, אם יש שוכר או בר-רשות או מחזיק באופן אחר, אולם היא שרירה וקיימת וראשונית, כאשר אין גורם חוצץ, כאמור, והבעל נשאר בגפו מול הרשות.
5. ת"א 210/96 נגר נ' עיריית נתניה - סעיף 325 לפקודת העיריות מטיל חובה על מחזיק שחדל להחזיק בנכס להודיע לעירייה בכתב על הפסקת החזקתו... החוק מטיל את חובת הדיווח על שינוי מחזיק על המחזיק הרשום בספרי העירייה, וחובה כפולה על המחזיק הרשום לדווח לעירייה על השינוי ולדווח בכתב.
6. ע"א 1982/97 כהן צדוק נ' עיריית ת"א-יפו - פקודת העיריות קובעת בסעיף 325 כי, המחזיק בפועל מסתכן בכך שהעירייה תוכל להמשיך ולתבוע ממנו את חוב הארנונה גם לאחר שיחדל מהחזקתו, אלא אם כן יודיע לה בכתב כי חדל להחזיק בנכס. בכך ביקשה הפקודה להעביר את נטל הבדיקה והעדכון של מצב החזקות בנכסים השונים מכתפיה של העירייה אל כתפיו של המחזיק. ההיגיון שבהעברת נטל זה ברור, שכן היקף הנכסים השונים המצויים בתחומי העירייה הינו עצום ורב והשינויים במצב ההחזקות של נכסים אלו מתרחשים חדשות לבקרים. במצב דברים זה, אין העירייה מסוגלת, מטבע הדברים, לעדכן את רישומיה באשר לשינויים אלה, באמצעות מקורות ומשאבים עצמאיים.
7. ה"פ 782/93 אלקנית פיתוח בע"מ נ' עיריית נתניה - עובדת היותו של רחוב מקורה אינה שוללת את אופיו כרחוב. ייתכן שרחוב לא יהיה שטח ציבורי דווקא אלא בבעלות פרטית, וישמש למעבר ציבור מסוים. במקרה הנדון, שימשו המעברים כחלק אינטגרלי מעסק הקניון, ממנו הפיקה המערערת רווחים על ידי הצבת דוכנים וקיום אירועים וירידים בתשלום. לכן נקבע, ששטחים אלה אינם "רחוב".
8. ה"פ 181/98 ישראל זהבי נ' מועצה מקומית כפר שמריהו - כל עוד הבניין לא הושלם אין גם אפשרות ליהנות ממנו, אין שימוש ולכן גם אין חבות במס. "מבחן האכלוס", היינו - יום תחילתו של בניין, הוא היום בו הוא ראוי לשימוש שיועד לו. לפיכך, הליכי בנייה על קרקע, מהווים "אדמת בניין" ולא קרקע תפוסה.
עמוד השער 
משפט 
